رشد نرخ ساخت‌وساز را به این دلیل که عاملی تاثیرگذار بر ایجاد تحرک و رونق در دیگر بخش‌های اقتصادی است، باید یکی از شاخص‌های مهم برای پیش‌بینی رشد اقتصادی کشورها به حساب آورد. این نرخ، همواره توسط سیاست‌گذاران اقتصادی تحت پایش قرار دارد.
وجود تقاضای رو به رشد برای مسکن، در صورت ناکافی بودن عرضه آن، افزون بر افزایش نرخ اجاره بها و اختصاص سهم بیشتری از درآمد خانوارها به تامین هزینه مسکن، همواره قدرت خرید خانوارها برای خرید مسکن را به چالش می‌کشد و خانه‌دار شدن را برای مردم به عنوان رویایی دست نیافتنی جلوه‌گر می‌سازد.
به منظور کمک به خانوارها برای خرید مسکن یکی از راهکارهای موجود پرداخت تسهیلات است. این تسهیلات به دو صورت قابل پرداخت است: 1- تسهیلات برای ساخت مسکن به اشخاص از جمله انبوه‌سازان 2- تسهیلات بابت خرید مسکن به اشخاص.
در سال 1386، با ابراز نگرانی شدید دولت از نقش و تاثیرگذاری تسهیلات پرداختی بانک‌ها بابت خرید مسکن، هجمه‌ای بر علیه آنها به عنوان مسوول گرانی مسکن شکل گرفت. به گونه‌ای که سرانجام بانک مرکزی ناگزیرشد (به درست یا اشتباه) و شاید تا حدودی شتابزده و بدون انجام مطالعات کارشناسی لازم، پرداخت تسهیلات بابت خرید مسکن توسط بانک‌ها را ممنوع اعلام کند. البته این حق فقط برای بانک مسکن، به عنوان یک بانک تخصصی باقی ماند که به صورت برنامه‌ای، تسهیلات مسکن پرداخت کند. سیاستی که از کارآیی لازم برای رفع مشکلات ناشی از رکود در این بخش برخوردار نبود. نتیجه این شد که هر از چندی دولت با تدابیری در صدد بر می‌آمد تلاش‌هایی برای خروج این بخش از رکود، با هدف ایجاد تحرک اقتصادی و تثبیت قیمت‌ها داشته باشد. در حال حاضر قیمت مسکن تحت‌تاثیر افزایش نرخ تورم و گرایش به سفته‌بازی در این بخش افزایش یافته است. نقدینگی سرگردان، ثبات قیمت‌ها در این بخش را مورد تهدید قرار داده است. افزایش قیمت‌ها در حدی است که دولت به این نتیجه رسیده که سقف فردی تسهیلات ساخت مسکن برای هر واحد مسکونی به میزان 250 میلیون ریال که به موجب بخشنامه بانک مرکزی به شماره 114951/90 مورخ 18/5/1390 مصوب شورای پول و اعتبار به بانک‌ها ابلاغ شده است، کفایت نمی‌کند. از این رو با تشکیل کارگروهی نسبت به افزایش این وام تا سقف 500 میلیون ریال اقدام کرده است. موضوعی که خود به مناقشه‌ای بین بانک مرکزی و کارگروه مسکن بدل شده است.
نگارنده تلاش دارد در این نوشتار این اختلاف را مورد بررسی قرارداده، در ضمن به طور گذرا و مختصر به سیاست‌ها و ابزارهای بانک مرکزی هنگ‌کنگ برای تعیین میزان تسهیلات مسکن و چگونگی استفاده از آن ابزارها برای کنترل قیمت مستغلات و ریسک اعتباری آن بپردازد.
پیرامون بحث اول، شایان توجه است که ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351، طی 14 بند روش‌هایی را که با کمک آنها بانک مرکزی می‌تواند در حسن اجرای نظام پولی و بانکی کشور دخالت و نظارت کند، اعلام داشته است. البته در تبصره ذیل ماده 14 تاکید شده است که استفاده از اختیارات موضوع این ماده باید قبلا به تصویب شورای پول و اعتبار رسانیده شود. چنین برداشت می‌شود در بین بندهای این ماده، دوبند 7 و13 را می‌توان به موضوع این نوشتار مرتبط دانست.
بند7- تعیین شرایط معاملات اقساطی که اعتبار آن از طرف بانک‌ها تامین می‌شود.
بند 14:تعیین حداکثر مجموع وام‌ها و اعتبارات بانک‌ها به طور کلی یا در هر یک از رشته‌های مختلف.
با توجه به اینکه قانون عملیات بانکی بدون ربا، مصوب سال 1362از دیگر قوانین ناظر بر فعالیت بانک‌ها محسوب می‌شود لازم است براین قانون هم مروری انجام شود. در این رابطه بند 6 ماده 20 قانون یاد شده در فصل چهارم تحت عنوان بانک مرکزی و سیاست پولی با اهمیت است.
در این ماده نیز برای بانک مرکزی در حسن اجرای نظام پولی و اعتباری کشور، ابزار‌هایی تعیین شده است که با استفاده از آنها بانک مرکزی بتواند در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند.
بند 6 از ماده 20: تعیین حداقل و حداکثر میزان مشارکت مضاربه، سرمایه گذاری، اجاره به شرط تملیک، معاملات اقساطی نسیه، سلف، مزارعه، مساقات، جعاله و قرض‌الحسنه برای بانک‌ها یا هر یک از آنها در هر یک از موارد و رشته‌های مختلف ونیز تعیین حداکثر تسهیلات اعطایی به هر مشتری آنچه این قانون را از قانون پولی و بانکی متمایز می‌سازد افزودن یک لایه برای تصویب مقررات است. به این ترتیب که قانون هیات وزیران را موظف نموده آیین‌نامه‌های 5 فصل این قانون را تصویب کند.
در اجرای مواد این فصل از قانون، هیات وزیران در تاریخ 17/12/1362، آیین‌نامه فصل چهارم قانون یاد شده به شماره 88526 را به تصویب رسانید.
در ماده 3 این آیین‌نامه آمده است: در حسن اجرای سیاست پولی و اعتباری و حفظ ارزش پول، بانک مرکزی می‌تواند علاوه بر به کار گرفتن ابزار سیاست پولی موضوع قانون پولی و بانکی، در حدی که مغایر با مفاد قانون عملیات بانکی بدون ربا نباشد، با تصویب شورای پول و اعتبار با استفاده از ابزار ذیل در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند:
در اینجا لازم است بند 5 این ماده مورد توجه قرار گیرد: تعیین حداقل یا حداکثر میزان تسهیلات اعطایی بانک‌ها از محل سپرده‌های سرمایه‌گذاری یا منابع بانک برای هر یک از رشته‌های فعالیت... برای کلیه بانک‌ها یا هر یک از آنها....
آنچه از مستند قانونی یاد شده در فوق می‌توان برداشت کرد، یک نوع سیاست‌گذاری کلان در حوزه پرداخت تسهیلات است. چون هدف از آن، توزیع مجموع تسهیلات پرداختی بانک‌ها در بخش‌های اقتصادی به‌گونه‌ای است که اهداف اقتصادی کوتاه‌مدت و بلندمدت دولت‌ها را برای تحقق رشد بخش‌های یاد شده تحقق بخشد. مطالعه دیگر مقررات مربوط؛ یعنی دستورالعمل‌های اجرایی آیین‌نامه‌ها که همگی مصوبات شورای پول و اعتبار هستند نیز بیانگر این واقعیت است که در هیچ یک از دستورالعمل‌های عقود مربوط به پرداخت تسهیلات مسکن (شامل تسهیلات مشارکت مدنی برای ساخت مسکن یا تسهیلات در قالب قرار دادهای فروش اقساطی و اجاره به شرط تملیک برای فروش واحد‌های ساخته شده، به تعیین سقف تسهیلات مسکن (خرید یا ساخت) هیچ گونه اشاره‌ای نشده است.
به عنوان مثال، در ماده 2 دستورالعمل اجرایی فروش اقساطی مسکن به بانک‌ها اجازه داده شده است به منظور ایجاد تسهیلات لازم براي گسترش امر مسکن، واحد‌های مسکونی ارزان قیمت را که مستقیما یا از طریق اعطای هر یک از انواع تسهیلات بانکی توسط آنها احداث شده باشد منحصرا بنا به درخواست کتبی و تعهد متقاضیان مبنی بر خرید این گونه واحد‌ها به صورت اقساطی به آنان به فروش رسانند. در ماده 3 نیز آمده است: شرایط اعطای تسهیلات به متقاضیان واحد‌های مسکونی ماده فوق، از قبیل پیش پرداخت و زمان دریافت آن، مدت بازپرداخت بدهی و امثالهم توسط شورای پول و اعتبار اعلام خواهد شد.
آنچه در مورد این دو ماده شایان اهمیت است این که موضوع آن «مسکن» نه به طور عام، بلکه مسکن ارزان قیمت است که به‌نظر می‌رسد برای آگاهی از تعریف آن بايد به تعاریف ارائه شده توسط وزارت مسکن و شهرسازی مراجعه شود. دیگر اینکه در آنها تصریحی در مورد تعیین میزان سقف تسهیلات وجود ندارد. مگر این که از واژه «امثالهم» بتوان این مورد را استنباط کردکه در این صورت، سقف تسهیلات صرفا مربوط به مسکن ارزان قیمت خواهد بود.
از نظر نگارنده، در مقررات مربوط الزامی برای تعیین سقف تسهیلات مسکن وجود ندارد، ولی این به آن مفهوم نیست که برای ورود بانک مرکزی به این موضوع محدودیتی وجود داشته باشد. چون به موجب وظایف قانونی محوله، بانک مرکزی در جهت تثبیت قیمت‌ها می‌تواند در صورت احساس ضرورت برای تعیین سقف، حد پیشنهادی خود را در این مورد برای تصویب به شورای پول و اعتبار که بنا بر مستندات ارائه شده، موجه‌ترین مرجع برای تصمیم‌گیری در این خصوص است ارائه کند. به همین دلیل کارگروه مسکن برای افزایش این سقف از جایگاه قانونی برخوردار نیست و اعتراض بانک مرکزی به این اقدام کارگروه را باید وارد دانست.
آشنایی با سازوکارهای دیگر کشور‌ها برای تعیین سقف تسهیلات مسکن:
سوالی که در اینجا می‌توان مطرح کرد اینکه چرا بانک‌های مرکزی در بیشتر کشور‌ها در پی این هستند که با وجود برخورداری از مقررات احتیاطی‌ای مثل تسهیلات و تعهدات کلان که برای پیشگیری از ریسک تمرکز است، برای بخش مسکن مقررات ویژه‌ای داشته باشند. همان طور که پیش‌تر مورد اشاره قرار گرفت اهمیت بخش مسکن به دلیل نقش آن در به حرکت آوردن دیگر فعالیت‌های اقتصادی و سهم بالای آن در مصرف درآمد خانوارها، همواره این بخش را در کانون توجه سیاست‌گذاران قرار داده است. پاسخ سوال یاد شده را باید در ماهیت این تسهیلات جست‌وجو کرد. وام‌های مسکن بلندمدت هستند بازیافت آنها 20-15 سال یا حتی بیشتر طول می‌کشد.
مدت زمانی که طی آن ممکن است هر کشور چرخه‌های اقتصادی متفاوتی را تجربه کند. چرخه‌هایی که می‌توانند بر چگونگی بازپرداخت اقساط وام‌ها توسط وام‌گیرندگان تاثیرگذار باشند. این مورد به‌ویژه، در کشورهایی که نرخ بهره شناور دارند از اهمیت بیشتری برخوردار است، چون نوسانات نرخ بهره (در صورت افزایش آن) موجب بالا رفتن میزان اقساط پرداختی شده، اثر مستقیمی بر توان بازپرداخت وام گیرندگان خواهد داشت.
به همین دلیل است که بانک‌های مرکزی معمولا دو نوع مقررات احتیاطی را در مورد پرداخت تسهیلات به این بخش مورد توجه قرار می‌دهند: 1- حد تسهیلات در سطح کلان Macro prudential Regulation که به مفهوم تعیین حد برای کل منابع در معرض خطر (Exposure) ریسک اعتباری در بخش مسکن است. نادیده گرفتن این سقف، به دلیل تمرکز بیش از حد در بخش مستغلات، سیستم بانکی را در مورد احتمال نامطلوب شدن شرایط در این بخش آسیب‌پذیر می‌سازد. 2- سقف تسهیلات در سطح خرد
Micro prudential Regulation، که هدف آن کمک به مدیریت ریسک اعتباری در سطح هر بانک است. در عین حال به دلیل کاربرد آن برای کنترل قیمت مسکن در سطح کلان می‌توان آن را ابزاری احتیاطی در سطح کلان نیز تلقی کرد. در بسیاری از کشورهای جهان مثل دانمارک، استرالیا، فرانسه، آلمان، بلژیک، ایرلند، ایتالیا، هلند، پرتغال، اسپانیا، کانادا، مجارستان، نروژ، سوئد، انگلستان، سنگاپور، ایالات‌متحده، هنگ‌کنگ، شیلی، چین و...کنترل قیمت‌ها در بخش مسکن و کنترل ریسک اعتباری آنها از طریق تعیین حداکثر مقدار وام به ارزش مستغلات (Maximum loan –to- value) انجام می‌شود.
برای ارائه توضیحات بیشتر به تجربه هنگ‌کنگ در زمینه به کارگیری این ابزار اشاره می‌شود ویژگی خاص سیستم مالی هنگ‌کنگ در این است که وام مسکن از بزرگ‌ترین حوزه‌های ریسک برای بانک‌های هنگ‌کنگی محسوب می‌شود. ضمن اینکه مطالعه روند تاریخی قیمت مستغلات در هنگ‌گنگ بیانگر این است که الگوهای دوره‌ای وجود دارند که اگر چنانچه به گونه‌ای مناسب مدیریت نشوند، ثبات سیستم بانکی را تهدید می‌کنند. بررسی‌ها نشان داده نوسانات قیمت مستغلات بزرگ‌ترین تهدید برای بانک‌های آن منطقه محسوب می‌شوند به همین دلیل استعداد ریسک سیستمی در آن جا بالا است. با توجه به این ویژگی‌ها، بانک مرکزی هنگ‌کنگ از سیاست به‌کارگیری نسبت LTV برای تقویت میزان مقاومت سیستم بانکی نسبت به ناپایداری‌های بازار استفاده کرده، به کمک این نسبت خطر تشدید چرخه‌ها از ناحیه اعتبارات بانکی را کاهش می‌دهد.
برای روشن‌تر شدن چگونگی استفاده بانک مرکزی از این نسبت، تاریخچه‌ای از به‌کارگیری این نسبت در فاصله زمانی پیش از سال 1991 تاکنون ارائه می‌شود:
* پیش از سال 1991، میزان تسهیلات پرداختی بابت مسکن حداکثر 90 درصد ارزش خرید یا ارزش بازاری ملک (هر کدام که پایین تربود) تعیین شده بود.
* در سال 1991 این نسبت به منظور انجام اقدامات احتیاطی برای پیشگیری از تمرکز بیش از حد منابع در معرض خطر در بخش مستغلات، به 70 درصد کاهش داده شد.
* در سال 1994 بانک مرکزی هنگ‌کنگ به دلیل روند شتابان و رو به رشد وام‌دهی در بخش مسکن، طی دستورالعملی به بانک‌ها به آنها اعلام كرد موسساتی که میزان وام‌های پرداختی آنها در بخش مستغلات بیش از 40 درصد (متوسط صنعت بانکداری هنگ‌کنگ) تسهیلات پرداخت شده به وام‌گیرندگان محلی است، به منظور ایجاد ثبات در بازار باید این نسبت را کاهش دهند.
* در سال 1995 دولت در نشست شورای قانون‌گذاری پذیرفت که به عنوان یک سیاست بلندمدت نسبت LTV در سطح 70 درصد حفظ شود.
* در سال 1996 قیمت مستغلات مسکونی به شدت افزایش یافت و نشانه‌هایی از فعالیت‌های سفته‌بازانه در بازار مستغلات و نیز افزایش وام دهی در آن بخش مشاهده شد. قیمت مستغلات 30 درصد و مقدار وام‌های مسکن طی یک سال21 درصد افزایش یافت.
* در سال 1997 بانک مرکزی هنگ‌کنگ برای کنترل قیمت‌ها به بانک‌ها اعلام كرد که حداکثر نسبت LTV برای پرداخت وام بابت مستغلات تجملی با ارزش بیش از 12 میلیون دلار هنگ‌کنگ 60 درصد است. ضمن اینکه، بانک‌ها را ملزم کرد در رابطه با ارزیابی توان باز پرداخت وام گیرندگان مسکن، سیاست شفاف و مستند‌سازی شده‌ای از جمله آزمون نسبت بازپرداخت اصل و فرع بدهی داشته باشند. (این نسبت، تعهد بازپرداخت ماهانه وام‌گیرنده به صورت درصدی از درآمد ماهانه وی را نشان می‌دهد که باید بین 60-50 درصد باشد. حد بالاتر آن مختص خانوارهای با درآمد بالا است.) از سپتامبر 1997 تا سپتامبر 1998، قیمت مستغلات در هنگ‌کنگ به دلیل بحران مالی آسیا به میزان قابل‌توجهی (بیش از 40 درصد) کاهش یافته بود. با این وجود بررسی نرخ‌های عدم ایفای تعهدات در این بخش نشان می‌دهد که این نسبت کمتر از 43/1 درصد است که در آن زمان هنوز پایین‌تر از سطح استانداردهای بین‌المللی قرار داشت. این نکته دلیلی بر اثر بخشی اعمال سیاست LTV برای کنترل قیمت‌ها در بخش مسکن و نیز کنترل ریسک اعتباری ناشی از آن است.
* در سال 1998 بانک مرکزی هنگ‌کنگ، طی بخشنامه‌ای به بانک‌ها، بانک‌هایی را که در مورد رعایت این نسبت سهل انگاری نمودند موظف کرد که این نسبت را به 40 درصد کاهش دهند.
* در سال 2001 با وجود اینکه بانک مرکزی هنگ‌کنگ اعتقاد داشت نسبت 70 درصد تعیین شده برای LTV ، به عنوان یک معیار احتیاطی بلندمدت مناسب است و بهتر است همچنان برای وام‌های جدید مسکن نافذ باشد، در مورد عدم رعایت این نسبت توسط بانک‌ها، تا زمانی که این نسبت از 100 درصد ارزش بازاری مستغلات فراتر نمی‌رفت مسامحه كرده، با تخلف آنها برخوردی نمی‌کرد. علت عمده اتخاذ این سیاست توسط بانک مرکزی این بود که در پی بحران مالی آسیا، درآمد خانوارها به میزان قابل توجهی کاهش یافته بود. بانک مرکزی از این طریق درصدد یافتن راهکاری برای جبران قدرت خرید مردم به منظور فراهم کردن امکان خرید مسکن برای آنها بود. افزون بر این، موسسه مسکن هنگ‌کنگ، برنامه بیمه مسکن را به منظور کمک به گسترش خرید مسکن و حمایت از بانک‌ها برای پوشش ریسک اعتباری آنها در این بخش به‌ویژه، در مورد نرخ‌های LTV بالاتر از 70 درصد راه‌اندازی کرد. از دیگر مزایای این برنامه بیمه‌ای رفع برخی موانع برای وام گیرندگانی بود که با وجود توانشان برای بازپرداخت اقساط، به دلیل ناتوانی تامین پیش پرداخت لازم برای این وام‌ها، برای دریافت وام مسکن واجد شرایط شناخته نمی‌شدند. بانک مرکزی در این سال، در مورد پرداخت تسهیلات برای مستغلات تجملی با قیمت بیش از 12 میلیون دلار هنگ‌کنگ نیز سختگیری انجام نمی‌داد و نسبت LTV برای این نوع مستغلات را از 60 درصد به 70 درصد برگرداند.از ابتدای سال 2009 تاکنون، ورود جریانات سرمایه‌ای شدید و پایین آمدن نرخ‌های بهره در سطحی غیر‌عادی و پاره‌ای سیاست‌های غیر‌معمول بانک‌های مرکزی عمده جهان، قیمت مستغلات را در هنگ‌کنگ به‌شدت افزایش داد.به همین دلیل در اکتبر 2009 بانک‌ها ملزم شدند نسبت LTV را برای مستغلات به ارزش بیش از 20 میلیون دلار هنگ‌کنگ از 70 درصد به 60 درصد کاهش دهند.
* در اوت 2010 بانک مرکزی برای محافظت از ثبات مالی بانک‌ها ونیز کمک به بهبود مدیریت ریسک اعتباری آنها در مورد وام‌های مسکن جدید تدابیر دیگری را به شرح زیر اتخاذ کرد:
* نسبت LTVرا برای مستغلات با ارزش حداقل 12 میلیون دلار هنگ‌کنگ 60 درصد و برای مستغلات با ارزش کمتر از 12 میلیون دلار هنگ‌کنگ در سطح 70 درصد حفظ کرد. ولی برای این نوع وام سقف حداکثری2/7 میلیون دلار هنگ‌کنگ تعیین کرد. ضمنا بانک‌ها را ملزم کرد از متقاضیان دریافت وام مسکن در مورد سکونت آنها در مستغلات خریداری شده، پرسش کنند. میزان نسبت LTV در صورت عدم سکونت وام گیرنده در مستغلات، به 60 درصد کاهش داده می‌شد. نسبت بازپرداخت اصل و فرع بدهی نیز از دامنه تعیین شده بین 60-50 درصد به 50 درصد کاهش داده شد. بانک‌ها ملزم شدند در مورد توان بازپرداخت متقاضیان وام مسکن با فرض افزایش حداقل 2/0 درصدی نرخ بهره و سقف 60 درصدی نسبت بازپرداخت اصل و فرع بدهی، آزمون بحران انجام دهند.
* در نوامبر 2010به منظور تقویت مدیریت ریسک وام‌های مسکن پرداختی، اقدامات زیر انجام شد:
* حداکثر نسبت LTV برای مستغلات با ارزش حداقل 12 میلیون دلار هنگ‌کنگ از 60 درصد به 50 درصد کاهش داده شد.
* حداکثر نسبت LTV برای مستغلات مسکونی با ارزش بین 12-8 میلیون دلار هنگ‌کنگ، از70 درصد به 60 درصد کاهش داده شد. در ضمن سقف تسهیلات قابل‌پرداخت نیز 6 میلیون دلار هنگ‌کنگ اعلام شد.
* حداکثر نسبت LTV برای مستغلات مسکونی با ارزش کمتر از 8 میلیون دلار هنگ‌کنگ در سطح 70 درصد حفظ، ولی برای تسهیلات قابل‌پرداخت سقف 8/4 میلیون دلاری تعیین شد.
* حداکثر نسبت LTV برای مستغلاتی که مالک در آن سکونت نمی‌کند یا مستغلاتی که توسط شرکت‌ها خریداری می‌شوند و نیز مستغلات با کاربری صنعتی و تجاری صرف نظر از قیمت آنها 50 درصد تعیین شد.
در پایان باید چنین نتیجه گیری نمود که موانع عمده‌ای که در حال حاضر در مورد تسهیلات مسکن وجود دارد 1- ممنوعیت پرداخت تسهیلات توسط بانک‌ها، بابت خرید مسکن غیرنوساز(به جز توسط بانک مسکن)2- نبود رابطه معنی دار و قابل‌قبول بین ارزش مسکن و میزان وام با توجه به شرایط تورمی کنونی و قیمت‌های بالای مستغلات