چالش مقررات گریزی بانک‌ها، بانک مرکزی یا بانک‌ها کدام مقصرند؟

صدیقه رهبر*
چند روز پیش اطلاعیه‌ای روی وب‌سایت بانک مرکزی قرار گرفت. در این اطلاعیه در مورد بخشنامه جدید بانک مرکزی اطلاع‌رسانی و طی آن به دو موضوع مشخص پرداخته شده است:
1- بانک‌ها باید ظرف مدت 6 ماه، تمامی شرکت‌های خود را اعم از صرافی، لیزینگ، مشارکت‌های حقوقی و نیز دارایی‌های غیر منقول مازاد خود واگذار نمایند.

2- بانک‌ها باید شعب خود را به میزان 20 درصد کاهش دهند.
به دلیل قرار نداشتن متن کامل بخشنامه روی وب‌سایت بانک مرکزی، نگارنده همین متن خلاصه را مبنای ارائه نظرات خود قرار می‌دهد. پیش از ورود به بحث، در اسفندماه سال 1386، بانک مرکزی در چارچوب آیین‌نامه‌های تحول رفتاری موظف شد به منظور افزايش منابع، ارتقاي توان تسهيلات دهي بانک‌ها در عرصه توليد و تحرک چرخه اقتصادي کشور و جلوگيري از راکد ماندن اين منابع در قالب اموال و املاک غيرمنقول، تمليکي و نامشهود، آیین‌نامه هیات وزیران را با عنوان «آيين‌نامه نحوه واگذاري دارايی‌هاي غيرضرور و اماکن رفاهي بانک‌ها » به شبکه بانکی ابلاغ کند، در حال حاضر حدود 5 سال از آن تاریخ می‌گذرد، مشاهده می‌شود پس از گذشت 5 سال بانک مرکزی مجددا ناگزیر از ارسال بخشنامه دیگری در مورد دارایی‌های غیر ضرور شده است.حال در بررسی بخشنامه جدید، اولین نکته‌ای که به صورت یک ابهام توجه را به خود جلب می‌کند مستند قانونی اعلام شده برای این تصمیم است. مروری بر بندهای ماده 10 قانون پولی وبانکی مصوب تیرماه 1351 بیانگر این نکته است که فقط دوبند الف وب ماده یاد شده که بسیار کلی بوده و در مورد رسالت بانک مرکزی توضیحاتی ارائه می‌دهند، می‌توانند مورد نظر بخشنامه باشند.به منظور آگاهی خوانندگان، این دوبند در اینجا آورده می‌شوند: بند الف- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مسوول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری، بر اساس سیاست کلی اقتصادی کشور می‌باشد.بند ب: هدف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است. مستند دیگری که به آن اشاره شده است، مصوبه مجمع عمومی (احتمالا بانک مرکزی) است. چنانچه به مفاد بند ج ماده 17 قانون پولی و بانکی کشور رجوع شود ملاحظه می‌شود آنچه قانونگذار به عنوان وظایف برای مجمع عمومی بانک مرکزی تعیین کرده است مثل رسیدگی و تصویب ترازنامه بانک مرکزی، رسیدگی و انتخاب اعضای هیات نظار و اتخاذ تصمیم در مورد گزارش‌های آن هیات و رسیدگی به پیشنهاد تقسیم سود ویژه، به هیچ‌وجه در چارچوب سیاست‌گذاری پولی قرار نمی‌گیرد.
اصولا سیاستگذاری‌ها از وظایف رکن دیگر بانک مرکزی یعنی شورای پول و اعتبار است. از این رو، به مرجع تصمیم‌گیری این بخشنامه ایراد قانونی وارد است.
چنین می‌نماید قرار گرفتن در روزهای پایانی سال و مشکلاتی که بانک‌ها معمولا در این زمان در مورد نقدینگی با آن روبه‌رو می‌شوند، علت ابلاغ این بخشنامه باشد. تردیدی نیست که شبکه بانکی کشور در حال تجربه شرایط ویژه‌ای است که علت آن را از یک سو باید در عوامل بیرونی و خارج از اراده آن جست‌وجو نمود. شرایط نامطلوب محیط عملیاتی مثل نامناسب بودن فضای کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری، نرخ تورم بالا، کاهش ارزش پول ملی در پی ناپایداری‌های تکرارپذیر نرخ ارز که هر یک، به نوبه خود چالش مهمی محسوب می‌شوند. چالش‌هایی که سیاستگذاران بايد در مورد رفع آنها چاره‌اندیشی كنند. در مورد عوامل درونی در این نوشتار و در چند بند پیش تر توضیح داده خواهد شد.
با توجه به آنچه گذشت، چندان دور از ذهن نیست که بانک‌ها در شرایط تورمی کنونی و نامناسب بودن فضای کسب‌وکار مانند دیگر اشخاص برای حفظ ارزش دارایی‌های خود به خرید املاک و دارایی‌هایی دیگر روی آورده وبا این کار، با حبس منابع، موجبات کاهش توان فعالیت خود برای انجام واسطه‌گری وجوه را فراهم آورده باشند، ولی آیا این بخشنامه چاره‌گشا است.؟
مهم‌ترین ایرادی که به این بخشنامه وارد است در تعارض قرار داشتن با مصوبه سال 1386 شورای پول و اعتبار تحت عنوان دستورالعمل سرمایه‌گذاری موسسات اعتباری است که با شماره مب/182 ومب 183 در تاریخ 26/1/1386 به شبکه بانکی ابلاغ شده است. از نظر قانونی بانک مرکزی یا مجمع عمومی نمی‌تواند مصوبات شورای پول و اعتبار را نقض کند.نکته دیگر اینکه آنچه در عرصه بانکداری بین‌المللی به عنوان یک اصل از دیدگاه کارشناسی به آن توصیه شده است این است که فعالیت‌های بانکی باید متنوع باشند. تمرکز بر روی فعالیت خاص (مثل اعتبار دهی) باعث افزایش ریسک‌ها در بانک‌ها می‌شود. به همین دلیل هم این دستورالعمل با هدف کنترل گرایش بانک‌ها به شرکت داری و ریسک سرمایه‌گذاری‌ها در بازار اوراق بهادار که سهام شرکت‌ها نیز از آن جمله است با تعیین حدود درصدد کنترل ریسک‌های سرمایه‌گذاری است. حذف این فعالیت‌ها با توجه به تاثیر مثبت آنها از نظر تنوعی که در منابع درآمدی بانک‌ها ایجاد می‌کند از پشتوانه منطقی برخوردار نیست.جدای از این موضوعات، تجربه ناموفق 5 ساله بانک مرکزی نشان از آن دارد که تعیین دوره زمانی 6 ماهه، برای چنین هدفی واقع‌گرایانه نیست.
از این گذشته، اگر چنانچه بانک‌ها در این زمینه تخلفاتی دارند. باید با شناسایی منفذ‌هایی که موجبات نقض حدود را فراهم می‌آورد و مسدود كردن آنها چاره‌اندیشی شود. نه اینکه کل صورت مساله پاک شود. به نظر نگارنده این بخشنامه و بخشنامه‌ای که تحت عنوان «نسبت مانده خالص دارایی‌های ثابت به حقوق صاحبان سهام پس از کسر سود انباشته و سود قطعی نشده» به بانک‌ها ابلاغ شده اند برای نیل به هدف بانک مرکزی کفایت می‌کنند. آنچه در این ارتباط باید انجام شده باشد این است که بازرسان بانک مرکزی رویه‌هایی برای دریافت اطلاعات از بانک‌ها طراحی نموده، بانک‌ها را موظف کرده باشند اطلاعات خود را در این مورد در بازه‌های زمانی برای بانک مرکزی ارسال نمایند. نقش بازرسان بانک مرکزی، هنگام ارزیابی درستی اطلاعات ارسالی و نیز پیگیری اجرای کامل آن توسط بانک‌ها و پیگیری اجرای اقدامات اصلاحی اهمیت می‌یابد.
در مورد اجبار بانک‌ها به کاهش تعداد شعب به میزان 20 درصد، نیز گفتنی است چنین مي‌نمايد که این مساله به تصمیم‌گیری‌های حاکمیتی بانک‌ها ارتباط پیدا کند. چون معمولا بنگاه‌های اقتصادی در شرایط نامطلوب اقتصادی نسبت به اصلاح استراتژی‌های خود از جمله استراتژی‌های توسعه‌ای اقدام می‌کنند. تعدیل نیروها و کاهش تعداد شعب با رویکرد کاهش هزینه‌ها وصرفه جویی از آن جمله محسوب می‌شود.از این رو، بانک مرکزی نبايد در این گونه موضوعات مداخله کند.
مشکل در کجاست؟
باید توجه داشت افزون بر مواردی که تحت عنوان مشکلات بیرونی و نارسایی‌های محیط عملیاتی بانک‌ها پیش‌تر مورد اشاره قرار گرفت، مشکلاتی هم وجود دارند که در ظاهر امر ممکن است به‌نظر برسد به مباحث مدیریتی و درونی بانک‌ها ارتباط پیدا می‌کند، ولی چنانچه به دقت مورد بررسی قرار گیرند منشا بسیاری از این کاستی‌ها که خود را به شکل سوءمدیریت در بخش‌های مختلف فعالیت‌های بانک‌ها مثل مشکلات مربوط به انباشت مطالبات غیرجاری بانک‌ها و نیز نقض حدود نشان می‌دهند به کمبود‌های موجود در بسترهای مقرراتی بازمی‌گردد. بسترهای مقرراتی که بانک مرکزی به عنوان مقام ناظر موظف است زمینه ایجاد آنها را فراهم کند. نبود مناسبات اصولی در چارچوب مباحث مطرح تحت عنوان اصول پذیرفته شده «راهبری شرکتی در بانک‌ها »را در حال حاضر می‌توان ریشه بسیاری از نارسایی‌های درونی بانک‌ها دانست. برای تدوین این اصول، بانک مرکزی به عنوان یکی از ذی‌نفعان و تنظیم‌کنندگان اصول در عین حال که بايد باید‌ها و نبایدها را در روابط بین سهامداران، هیات‌مدیره و دیگر ذی‌نفعان موسسات اعتباری در رابطه با چگونگی اداره بانک مشخص کند، باید پیاده‌سازی آنها در بانک‌ها را پیگیر باشد. تا زمانی که در این راستا گامی برداشته نشود، نبايد انتظار حل ریشه‌ای مشکلات را داشت.
در این راستا، این نکته نیز باید مورد تاکید قرار گیرد که اجرای توامان سیاست‌های پولی و نظارتی مخاطرات اخلاقی را برای بانک مرکزی پیش می‌آورد که در بسیاری مواقع، («مثل برداشت شبانه از حساب بانک‌ها» به دستور دولت، تمکین نکردن بانک مرکزی به رای دیوان، فشار به بانک‌ها برای دریافت مابه‌التفاوت ریالی مبلغ برداشت شده تا نرخ ارز مبادله‌ای و.. در شرایطی که هنوز در مورد غیر قانونی بودن اصل برداشت حرف و حدیث بسیار وجود دارد و مواردی از این نوع) آن بانک بايد تکلیفش را با مانع اساسی پیش رویش برای اجرای موثر وظایفش یعنی «وجود ابهام جدی در مورد استقلال بانک مرکزی» روشن کند.
*معاون پیشین اداره مطالعات
و مقررات بانکی بانک مرکزی