راهکاری برای رویارویی با چالش های پیش روی اجرای تفاهم نامه های بازل در کشورهای در حال توسعه (منتشره در فصلنامه تازه های اقتصاد - زمستان1391)

 

این نوشتار برگردان چکیده ی پژوهش مشترک گروهی از پژوهشگران، متشکل از دو استاد اقتصاد دانشگاه های آمریکا ، , Gerard Caprio Jr ،Ross Levine ویک کارشناس ارشد مالی ، James R Barth توسط نگارنده است این مطلب در همایش صندوق بین المللی پول با عنوان" توسعه قوانین پولی ومالی " در سال 2006 درشهر واشنگتن ارائه گردید. این پژوهشگران با انجام مطالعه میدانی در سطح حدود 150 کشور جهان ، در مقاله خود، ضمن زیر سوال بردن ادعای تعدادی از کشور ها بویژه ، کشورهای در حال توسعه وتوسعه نیافته پیرامون اجرای تفاهم نامه بازل 2، نبود زیر ساخت های لازم برای پیاده سازی این مقررات در بسیاری از کشورها را به عنوان مهم ترین دلایل خود برای رد ادعای مقامات آن کشورها بر شمرده، انتقاداتی را در مورد روش پیاده سازی این مقررات در کشورها مطرح می کنند ، از جمله این که، ناظران بانکی از اهمیت نقش محور سوم تفاهم نامه بازل،یعنی نظم بازارغفلت نموده اند و بیشترین تمرکز خود را متوجه اجرای محورهای اول ودوم تفاهم نامه کرده اند،در حالی که به عنوان مثال، برای اجرای محوردوم ،لازم است آن ها از مهارت مدیریت ریسک و کارکردن با مدل های ریاضی برخوردار باشند.تخصص هایی که به دلیل این که بیشتر ناظران در مورد آن ها دانش کافی ندارند نیازمند سرمایه گذاری مراجع نظارتی در آن ها است که خود ، هزینه بر است.
 دیدگاه های صریح ونقادانه این صاحب نظران ،با توجه به مقبولیت ومحبوبیتی که تفاهم نامه های بازل در عرصه بانکداری بین المللی دارند،بسیار جالب ودربرگیرنده نکات بسیار آموزنده ای است که مطالعه آن می تواند دراصلاح ومنطقی نمودن دیدگاه ها نسبت به این مقررات تاثیرگذار باشد. 
چکیده
در سال های اخیر کشورهای جهان اعمال محدودیت بر نرخ های بهره و پرتفوی را که از سیاست های مربوط به دوران رکود بزرگ ودوران پس از جنگ محسوب می شد ، رها کردند و رویکرد خود را توجه بیشتر به نظام های مقرراتی ونظارتی معطوف نمودند. مطالعات اخیر بانکداران بیانگر این است که در حال حاضر ،هزینه انطباق فعالیت های بانک ها با مقررات ، به مهم ترین نگرانی های آن ها تبدیل شده است.البته ، ناظران بانکی هم بتدریج ، بسیارمصلحت گرا ومداخله گر شده اند. برای تامین سلامت وایمنی بانک ها ،الزامات سرمایه ای وتوانمندی ناظران، جایگزین ذخایر قانونی وکنترل های نرخ بهره شده است.. تفاهم نامه بازل 2 موجبات تقویت این روند را فراهم آورد.به این دلیل که الزامات سرمایه ای را پیچیده ترکرد . نقش مقامات نظارتی را مداخلانه جویانه تر کرد. شاهد این مدعی این که ، مدت هاست مدل های ساخته شده برای مدیریت ریسک های بانک ها را ناظران تایید کرده یا محدود می سازند. ناظران، تا آن جا یی که محور دوم توافق نامه بال به آن ها اجازه داده ،الزامات سرمایه ای متفاوتی ، بالاتر ویا پایین تر از آنچه در چارچوب فرمول تعیین شده ، پیشنهاد می کنند. تهدیدی که در این مورد احساس می شود این است که ممکن است ناظر (بانک مرکزی یا هر موسسه دیگر ) نتواند آن طور که باید این وظیفه را انجام دهد. وناظران در فرآیند انجام این کار از ناحیه نیروهای سیاسی تهدید شوند یا با دریافت پیشنهاد رشوه درمعرض خطر تطمیع قرار گیرند.این نگرانی ها زمانی شکل جدی تری به خودمی گیرد ،که گستره اختیارات بازرسان برای مصلحت گرایی، وسیع باشد، و لی در عین حال شفافیت این کار پایین باشد. در چنین شرایطی ، این احتمال وجود دارد آن گروه از بانک های مرکزی که هم زمان با اجرای سیاست پولی ، کار نظارت را هم انجام می دهند به این نتیجه برسند که با انجام این کار، به استقلال آن ها برای اجرای سیاست پولی آسیب وارد می شود.
در سال 2006 در رابطه با رویه های مقرراتی موجود در کشورها در جهان ، مطالعه میدانی ای توسط محققان دانشگاه های آمریکا به نام های Barth, Caprio , Levine، انجام شد.آن ها برای انجام مطالعاتشان پایگاهی از داده ها ایجاد کردند که اطلاعات مربوط به 152 کشور را در مواردی مثل اختیارات مجاز بانک ها ،الزامات برای ورود بانک به سیستم بانکی ، مقررات سرمایه ،اختیارات مراجع نظارت بر بانک ها،بیمه سپرده،الزامات نقدینگی،رویه های حسابداری والزامات شفافیت ،راهبری شرکتی وساختار نظارت دربر می گرفت.به منظور ایجاد این پایگاه داده ها ،آن ها با ناظران بانکی در کشورهای متعددی مصاحبه کرده،تلاش نمودند اطلاعات مهمی را که برای شناخت بهترکیفیت محیط مقرراتی می بایست در اختیار داشته باشند،گردآوری کنند. البته هدف ازاین مطالعه این نبود که سیستم های نظارتی کشورهای مختلف را ارزشیابی کند. برای انجام این بررسی، فهرست بلندی از سوالات )حدود 300 سوال ) در زمینه ویژگی های محیط نظارتی تهیه شد.تعداد زیادی از این سوالات به شکل مثبت یا منفی توسط مقامات کشور در مشاوره با محققان پاسخ داده شدند.
پایگاه اطلاعات نظارتی این سه محقق کارکردهای متعددی دارد.مقامات نظارتی می توانند از آن به عنوان معیاری (benchmark) برای سنجش سیستم شان بهره مند شوندومحققان می توانند از آن برای بررسی آنچه برای مقررات بانکی کاربرد دارد استفاده کنند. البته یک نظر هشدار دهنده در مورد این پایگاه داده ها ی وجود دارد و آن این که اطلاعات این پایگاه خام است وباید مورد بررسی موشکافانه تری قرار گیرد.به عنوان مثال ،درمواردی ،در بعضی از کشورها نسبت کفایت سرمایه بالاتر اعلام شده است.این می تواند دلایل متعددی داشته باشد .یکی از آن ها می تواند نبود هم گرایی در مورد تعریف اقلام سرمایه باشد.دلیل دیگر می تواند افزایش عمدی سطح ریسک پذیری بانک باشد با این هدف که چنین وانمود شود که بازده سرمایه با سطح ریسک به گونه ای متناسب تعدیل شده است.
این محققان روش خاصی را برای این تحقیق در نظر گرفتند. آن ها به جای این که مقررات هریک از این کشورها را بررسی کند،شاخص های متنوع نظارت بانکی را در مجموعه ای گسترده گردآوری نمودند.این مجموعه شامل فهرستی طولانی از اختیاراتی است که به ناظران داده می شود[1] آن ها ، شاخص ها یی را نیز درمورد فعالیت های مجاز بانک ،الزامات برای ورود بانک های جدید، مقررات سرمایه، برخورداری ازاختیارات برای اجرای اقدامات اصلاحی، حد پایش اختصاصی ، کژمنشی های اخلاقی گردآوری کردند.اگرچه این شاخص ها چندین سوال از سوالات مربوط به این مطالعه را باهم تلفیق می کرد. ولی این کار ،از مزایایی نیز برخوردار بود.اول این که با توجه به غیرممکن بودن به کارگیری این تعداد متغیر در یک مدل رگرسیونی از نظر اقتصادی ، این تلفیق به کاهش تعداد متغیر ها کمک کرد.دوم،حداقل،در بررسی های اولیه این پایگاه اطلاعاتی ، قبل از ورود به جزئیات بیشتر ، تصویری کلی از پایگاه داده ها ارائه می کرد.سوم، نگرانی اصلی بسیاری از مقامات را در این مورد که به چه ترتیب تفاهم نامه بازل 2 را بپذیرند رفع می کرد. با کمک این شاخص های گسترده ،این سه محقق ،توانستند اجرای سه محور پیشنهادی بازل 2 را مورد آزمون قرار دهند.در نهایت،این رویکرد ، برای آن ها امکان آزمون دیدگاه های گسترده نظارتی را فراهم آورد.
رویکرد بازل که توسط ناظران بانکی بسیاری از کشورها پذیرفته شده است، تاکید زیادی بر نظارت رسمی ومقررات سرمایه دارد.در حالی که هیچیک از آن دو، نقش زیادی در کشورهای پیشرفته ایفا نکردند و گزینه هایی نیستند که در گذشته توسط کشورهای با رشد بالا اجرایی شده باشند. به همین دلیل، کشورهایی که در صددند به بخش پیشرفته بازل 2 پای بندی باشند، باید در موسسه نظارتی خود، منابع تخصیصی برای نظارت بربانک ها را به طور قابل توجهی افزایش دهند ودر مسیر دشوار دستیابی به مهارت بسیار کمیاب مدیریت ریسک و حفظ آن سرمایه گذاری کنند.
کشورهای درحال توسعه به صراحت ویا به طور ضمنی تشویق می شوند که در این مورد، جا پای کشورهای ثروتمند طرف مقابل خود بگذارند،البته این کار حتی اگر دشوار باشد،چنانچه، حرکتی در جهت تقویت سیستم مالی باشد ، پسندیده می نماید.ولی آنچه اهمیت دارد این که واقع بینانه بودن این نوع دنباله روی ها مورد بررسی قرار گیرد. برای رسیدن به پاسخ هم ، بهتر است به جای این که در این گونه موارد از کشور ها پرسش شود، داده های واقعی آن ها در زمینه نظارت بانکی و اندازه گیری نتایج نظارتی منشا بررسی قرار گیرد. از سال 2005 تاکنون ، بر اساس ارزیابی های منتشر شده و منتشر نشده ، کشورهای منطقه جنوب آفریقا یکی از مناطق دارای بالاترین رتبه از نظر اجرای اصول 25 گانه اعلام شده است. آنچه اهمیت دارد ، بالا بودن این رتبه ها است. چون این منطقه، از کشورهای بسیار فقیر تشکیل شده که با معضلات بسیاری از جمله بیماری های واگیر دار و مخاطرات دیگر دست وپنجه نرم می کنند.افزون بر این،آن ها از نظر انجام اصلاحات مالی ،توسعه نیافته محسوب می شوند. به این دلیل موسسات نظارتی آن ها عموما از نظر منابع مورد نیاز در تنگنا قرار دارند. بنابراین، دستیابی به کارشناسانی که توان انجام این نوع ارزیابی های تخصصی در آن کشور ها وبا آن ساختارهای توسعه نیافته را داشته باشند و یا وجود ناظرانی برای کنترل انطباق با اصول 25 گانه نظارتی، بسیاردور از ذهن می نماید. از این رو، چنین برداشت می شود که این رتبه ها از گرایش های سیاسی متاثر شده باشند.بدین مفهوم که ممکن است کارکنان صندوق بین المللی پول وبانک جهانی پیشنهاد کرده باشند که مقامات کشورهای صنعتی ، تقاضای کمک تعدادی از کشور ها را که قبلا جزء مستعمره های آن ها محسوب می شدند با نگاهی مثبت ارزیابی کنند. نتیجه پذیرش این تقاضا ها،این است که داوری نقطه نظرات کارشناسی ، در دفتر مرکزی صندوق بین المللی پول به سادگی نادیده گرفته شود.
در این مطالعه میدانی ، محققان ، با استفاده از این پایگاه اطلاعاتی، تاثیر نظام مقرراتی را بر توسعه بخش بانکی، کارآمدی ،ثبات، درستی فرآیند وام دهی (در اصل ،میزان فساد در بخش بانکی ) ونیز راهبری آن بخش را مورد بررسی قرار دادند.به عبارت دیگر آن ها به جای یک معیار از مجموعه ای از معیار ها استفاده کردند. 
برای این کار، محققان یاد شده در وهله اول رگرسیونی در مورد رابطه بین پیشرفت سیستم بانکی با ماتریسی از متغیرهای نظارتی ونیز تعدادی از عوامل کنترلی برون زا انجام دادند.آن ها بین مقرراتی که طرفدار پایش اختصاصی بانک ها و پیشرفت بانکی هستند رابطه مثبتی یافتند این یافته در مورد ارزیابی تاثیر گذاری سطح پیشرفت سیستم بانکی بر تصویب مقررات مجددا تکرار شد. یعنی مقرراتی که سیستم بانکی را به ارائه اطلاعات شفاف وبا قابلیت اتکا ومقایسه وادار کند ، سطح توسعه یافتگی بانکداری را ارتقا خواهد داد.
پس از حذف متغیرهایی که دارای پراکنش قابل توجهی بودند محققان، این رگرسیون را تکرار کردند.نکته جالب توجه این بود که این بار، آن ها به نتیجه ای عکس دست یافتند .به این مفهوم که اختیارات نظارتی بیشتر با پیشرفت سیستم بانکی رابطه عکس نشان داد. اگرچه در یک ساختار چند متغیره ، زمانی که متغیرهای نظارتی دیگر ی هم در نظر گرفته شده باشند، این رابطه عکس از بین می رود ولی برای طرفداران تقویت نظارت از طریق اجرای محور دوم بازل2هیچ گونه شواهدی که دلالت بر وجود ارتباطی مثبت باشد ، شکل نمی گیرد.. بر پایه یافته های حاصل از مطالعه میدانی انجام شده ، در این مورد که تعیین الزامات سرمایه ای سختگیرانه تر به امنیت بیشتر سیستم بانکی کمک کند،شواهد محکمی یافت نشد. افزون بر این ، بررسی ها نشان داد اختیارات نظارتی به عنوان نماد محور دوم تفاهم نامه بازل 2 ، نه تنها با متغیرهای مورد نظر هم بستگی نشان نداد بلکه ، در مواردی نیز رابطه عکس داشت . زیرا برای این که افزایش توانمندی های نظارتی به بالا بردن امنیت سیستم بانکی کمک کند لازم است چیدمان نهاد های نظارتی در کشور به گونه ای کارآمد انجام شده باشد. حال آن که متاسفانه بستر های محیطی فقط در تعداد محدودی از کشورها ، آنچنان توسعه یافته اند که بتوانند این نیاز هارا تامین کنند. در اصل ، تمامی کشورهای با درآمد پایین ومتوسط ، از زیرساخت های لازم برای اجرای این مقررات ونظارت برآن برخوردار نیستند.بروز بحران بی اعتمادی نسبت به بانک مرکزی ایتالیا ، حاکی از این است که این چنین برداشتی، راستی نمایی خود را در مورد کشورهای با درآمد بالا نیز نشان داده است. گفتنی است زمانی که محققان تعدادی از متغیرهایی را که نمایانگر سطح پیشرفت نهادهای دموکراتیک ،محدودیت های اجرایی ودیگر کنترل های دولتی در کشورهای مورد بررسی است واردنمودند،نشانه هایی البته نه چندان قوی پیدا کردند دال براین که نظارت تاحدودی می تواند به پیشرفت سیستم بانکی کمک کند.ولی گستره این یافته بسیار محدود بود. چون تعداد انگشت شماری از کشورها ،حدود 10 کشور،آن هم کشورهای بسیار پیشرفته بودند که نهادهای دموکراتیک در آن ها پیشرفته بود.مشکلی که در بسیاری از کشورها وجود دارد این است که دموکراسی درآن ها پا نگرفته ویا شفافیت اطلاعات در آن ها بسیار محدود است.از این رو، در این کشورها اختیارات نظارتی به جای ارتقای سلامت وایمنی سیستم مالی می تواند موقعیت مقامات قانونگذار یا گروه های ثروتمند را تقویت کند.به عنوان مثال در دوره حکومت سوهارتو در اندونزی ،بسیار دور از ذهن می نمود که بانک مرکزی اندونزی، حتی با برخورداری از بالاترین سطح نظارت ، اجازه می یافت بانک هایی را که مالکیت آن ها در اختیار خانواده سوهارتو بود، مشمول تنبیهات انضباطی قرار دهد.  
 برکناری رئیس بانک مرکزی ایتالیا به خاطر استفاده نادرست از اختیارات نظارتی اش ، یعنی جلوگیری از ورود بانک های خارجی به سیستم بانکی کشور ایتالیا به منظور یاری رسانیدن به یکی از بانکداران مورد توجه وی، که اخیرا اتفاق افتاد ، از نمونه های بارزی است که نشان می دهد در همه کشور های ثروتمند هم این استاندارد توسعه نهادی اجرایی نشده است.به این دلیل است که تردید وجود دارد اگر چنانچه مدیر عامل بانک مرکزی ایتالیا برای ارتکاب جرایم دیگر مشمول استراق سمع قرار نگرفته بود،این سوءاستفاده از موقعیتش فاش و برایش اقامه دعوی انجام می گرفت.
نکته جالب این که در سال 2006 محقق دیگری به نام La Porta et al ،درتحقیقی با عنوان "پایش اختصاصی از پیشرفت بازار اوراق بهادار حمایت می کند" در رابطه با مقررات بازار اوراق بهاداربه نتیجه مشابهی رسید، 
آنچه در این بررسی توجه را به خود جلب می کند این که ،محور سوم بازل 2، باوجود این که بر تمامی متغیرها به جز ثبات بانکی تاثیر مطلوبی داشته است به دلیل توجه بیش از اندازه به محور اول مورد غفلت واقع شده است. البته کاهش محدودیت فعالیت های بانک ها ، کاهش کژتابی های اخلاقی در رابطه با صندوق بیمه سپرده و افزایش الزامات مربوط به ایجاد تنوع در فعالیت ها از جمله راهکارها برای رفع نگرانی در مورد ثبات محسوب می شوند. نتیجه این مطالعه میدانی در سطح جهانی بیانگر این واقعیت است که محور سوم تفاهم نامه بازل، یعنی نظم بازار ،افزون بر این که از کارآیی برای بهبود سیستم بانکی برخوردار است ، می تواند با ایجاد انگیزه در زمینه سلامت وایمنی سیستم بانکی نیز تاثیرگذار باشد.
یکی از مدل هایی که برای محور دوم تفاهم نامه بال یعنی نظارت پیشنهاد شده، تغییر نقش ناظر به عنوان پشتیبانی برای برقراری نظم بازار به جای پایش آن است. این بررسی نشان می دهد که تعامل مهمی بین متغیرهای اصلی وسیاسی از یک سو وتاثیر نظارت از سوی دیگر وجود دارد . که این به دلیل عملکرد عالی تر سیستم های بازتر وشفاف تر سیاسی است.از این رو محققان در این بررسی بر ضرورت شفافیت هرچه بیشتر نظارت واقدامات نظارتی تا آن جا که امکان پذیرباشد و نیز به کارگیری سطح پایین تری ازمصلحت گرایی تاکید دارند.در حال حاضر ، اصول اساسی برای نظارت بانکی موثر در تفاهم نامه بازل 2 ،فقط به اطلاعاتی که باید برای ناظران بانکی افشا شود،توجه دارد ودر حد پیشرفته تر آن ، ناظر بانکی کارشناس مدل سازی ریسک می شود،کاری که نیازمند برخورداری از مهارت های ریاضی است که تا به حال ناظران بانکی از آن بی بهره بودند.این بررسی پیشنهاد می کند به جای این که توجه صرفا به این معطوف باشد که به ناظران آموزش داده شود تا برای اجرای محور اول بازل 2 مهارت مدیریت ریسک را بیابند واز اختیارات خود در زمینه اعمال مصلحت گرایی برای شکل دادن به رفتار بانک ها واجرای محور دوم بازل 2 بهره گیرند بیشترین تاکید بر این باشد که اطلاعات برای عموم افشا شود.برای سرمایه گذاران خصوصی این انگیزه ایجاد شود که با استفاده از این اطلاعات بانک ها را پایش نمایند. سازوکار قانونی ای ایجاد شود که به سرمایه گذاران خصوصی اجازه دهد بر بانک ها نظارت داشته باشند. نقش ناظران بانکی در این فرآیند،تایید درستی اطلاعات واجرای اقدامات انضباطی در مورد بانک هایی خواهد بود که اطلاعات نادرست یا گمراه کننده به بازار ارائه کنند.ونیز در صورت ضرورت تعلیق  ویا لغو فعالیت بانک ها.
پیامی که از پژوهش انجام شده توسط این  محققان قابل دریافت است این است که برای افزایش ثبات ، بانک ها باید تشویق شوند ریسک های خود را متنوع نمایند .در ضمن اعتماد واتکا به صندوق بیمه سپرده کاهش پیدا کند. چون اتکای به این صندوق ازانگیزه فعالان بازار را برای پایش رفتار بانک ها کم می کند. وجود محدودیت برای فعالیت بانک ها ،می تواند سبب شود فعالیت آن ها در خطوط کاری محدودی متمرکز شود و این خود ، می تواند موجبات کاهش ثبات در سیستم بانکی را فراهم آورد. پیام دیگر این بررسی این است که اجرای شکل پیشرفته مدیریت ریسک در بازل 2 ، کشورهای درحال توسعه را از زیان تریلیون دلاری ناشی از بحران های بانکی دو دهه اخیر ایمن نمی سازد.عوامل بی ثباتی های سیستم در این کشور ها روشن است. ریسک تمرکز و وجود سیستم های شدیدا منحرف کننده ای است که در پاره ای موارد موجبات چپاول سیستم بانکی را فراهم آورده ا ست .همگی این ها نشانه های نا خوشایندی است که حتی بدون به کارگیری ابزارهای پیچیده سیستم های مدیریت ریسک هم قابل مشاهده است.   ولی در آن کشورها هنوز بسیارندآنان که نمی خواهند مشکل را ببیند.مشکلی که لازم است هر سیستم نظارتی آن را مشخص کند. و آن؛ ضعف نیروی انسانی است. چون به همان نسبت که تعداد بیشتری بتوانند مشکلات را درک کنند، این توانایی را خواهند داشت که در شناسایی سریع تر مشکلات مشارکت داشته باشند . به این ترتیب ، هزینه رفع مشکلات کم می شود.
نقطه قوت بررسی این محققان در این است که پایگاه داده ها ی مورد استفاده آن ها ، بانک ها وشرکت ها درکشور های مختلف را در برمی گرفت .افزون براین،آن ها از تکنیک های مختلف اقتصاد سنجی استفاده کردند.هرچند این احتمال وجود دارد که هریک از تکنیک های مورد استفاده ،کاستی هایی داشته باشند، ولی در کل همه مدل ها ، یک پیام اساسی را ارائه نمودند: رویه های نظارتی ومقرراتی ای که بانک ها را مجبور می کنند اطلاعات دقیق را برای همگان افشا نمایند در تلاشند که: 1- توسعه سیستم بانکی را که به کمک نسبت اعتبارات بخش خصوصی به تولید ناخالص ملی اندازه گیری می شود ، بهبود بخشند.2- اثر بخشی واسطه گری را که با حاشیه سود ها وهزینه های سربار پایین تر اندازه گیری می شود،افزایش دهند.3- فساد وارتشا ی وام دهی را که با بررسی اطلاعات دریافتی از شرکت ها در سراسر جهان اندازه گیری می شود،کاهش دهند. این نتایج ،فقط از نظر آماری معنی دار نیستند ، بلکه از نظر اقتصادی هم پر اهمیت به حساب می آیند.به عنوان مثال بررسی انجام شده در سال 2005 توسط سه محقق به نام های  Beck ,Demirguc -Kunt,Levine نشان می دهد که چنانچه مقررات افشای اطلاعات الزامی شود و بخش خصوصی تشویق به پایش اجرای آن گردد، احتمال این که شرکتی، فساد بانکی را به عنوان یکی از عوامل بازدارنده رشدخود گزارش کند ، به نصف کاهش می یابد.
در کشورهایی که نهاد های قانونی خوب عمل می کنند،مقررات افشای اطلاعات ،تاثیر مهمی بر کاهش فساد در پرداخت وام خواهد داشت.از این رو،سرمایه گذاران خصوصی برای اعمال نظارت مناسب بر چگونگی اداره بانک ها باید ابزار هایی مثل اطلاعات ، قانون وهمچنین انگیزه (از طریق کاهش اتکا به صندوق های بیمه سپرده) را در اختیار داشته باشند.
از دیگر نتایج این بررسی این است که سیاست های طرفدار مداخله دولت توسعه بخش بانکی را کاهش می دهد. بانک های با اثربخشی پایین تر را به سیستم تحمیل می کند ،و فساد در وام دهی را افزایش داده،آسیب پذیری سیستم بانکی را تشدید می کند.این مساله بویژه ، در کشورهایی که به ناظران ، اختیارات انضباطی وسیع تری داده می شود، سطوح پایین تر توسعه یافتگی سیستم بانکی و گسترش فساد در وام دهی بیشتر به چشم می خورد.دولت هایی های که به طور سختگیرانه ای فعالیت های بانکی را ضابطه مند نموده، ورود بانک ها را به سیستم محدود می کنند، بانک هایشان حاشیه های سود وهزینه سربار بالاتری دارند.علاوه براین ، کشورهایی که در آن ها، مالکیت دولتی درصنعت بانکداری بیشتر است سیستم بانکی کمتر توسعه یافته است. آن ها بانک ها را محدود می کنند واز انجام فعالیت های متنوع بانک ها در حوزه هایی به غیر از وام دهی جلوگیری می کنند. ممنوعیت بانک ها از فعالیت برون مرزی، آسیب پذیری سیستم بانکی را افزایش می دهد.
 
تفسیر والزاماتی برای بانک های مرکزی
در سال های گذشته ،در پی تجربه حاصل بین دو دهه هفتاد وهشتاد،این اصل پذیرفته شد که بانک های مرکزی باید موسسات مستقلی باشند تا بتوانند وظیفه مهم خود را به عنوان سیاستگذار پولی ونگه دارنده ثبات مالی اجرا کنند.البته به موضوع چگونگی اداره واستقلال کارکرد نظارتی آن واین که ، این کار در بانک مرکزی ویا توسط موسسه ای مستقل انجام شود کمتر توجه شده است.این نکته ، هم مهم وهم طرح آن بجاست.چون نظارت در فرآیند تغییرات مهمی قراردارد و در رابطه با طرح نظارت بانکی تهدید/فرصتی جدی در در افق زمانی پیش رو وجود دارد.
در اصل ،دو دیدگاه متضاد در مورد مقررات ونظارت وجود دارد.دیدگاه اول، به منافع دولت و به حضورآن در زمان ورشکستگی های بازارها اعتقاد دارد با این فرض ، که دولت برای اصلاح شرایط نامطلوب هم دارای انگیزه است وهم توان آن را دارد.در تضاد با این نگرش،دیدگاه دیگر مقررات را به عنوان محصولی می داند که با عرضه وتقاضا تعیین می شود.اگر چه این دیدگاه هم به وجود ورشکستگی ها وعدم موفقیت ها در بازار اذعان دارد، ولی معتقد است که مقامات دولتی در چنین شرایطی تلاش می کنند رفاه خود را به حداکثر برسانند.ازآ نجا که صنعت ضابطه مند بانکداری ، منافع مشخصی از نتایج حاصله دارد انتظار می رود که اعضای صنعت بر مقامات رسمی تاثیر بگذارند.واز آن طرف به دلیل این که مقامات دولتی نیز از این انگیزه برخوردارند که موقعیت شغلی خود را حفظ کنند، وگاه گاه در پی منافع مادی نیز هستند صنعت معمولا در بدست آوردن آن نوع مقرراتی که مورد نظرش هست موفق می شود. نمودار زیر ضمن ارائه چارچوب گسترده تر ،الزامات نظارت را موردتجزیه وتحلیل قرار می دهد. مطابق با دیدگاه طرفداران منافع دولت،نظارت، نسبتا آسان است. نظارت در واقع تکنیک اجرای مقررات ورویه ها است. به همین دلیل از نظر این دیدگاه الگو برداری از بهترین رویه ها از کشورهای پیشرفته توجیه پذیر است. از نظر طرفداران منافع خصوصی ،مقررات بسیار پیچیده تر است .عواملی که در خارج از مربع، درنمودار زیر مشاهده می شوند از اهمیت زیادی برخوردارند.در هر سطح از نمودار ،یک مشکل کارفرما-کارگزار (تعارض منافع کار فرما وکارگزار در مورد موضوع قرارداد) وجود دارد[2] :مثل این که، روش های در اختیار بانک ها برای کنترل مشتریان ناکافی است.در سطح بعدی تمودار، مشکل مشابهی برای ناظران و قانونگذاران ،زمانی که آن ها تلاش می کنند بانک ها را کنترل کنند،پیش می آید .قانونگذاران با نامتوازن بودن اطلاعات روبرو هستند .حق الزحمه کار آن ها با مدیران ومالکان بانک متفاوت است.سیاست مداران به همین ترتیب با مسائل کنترلی روبرو می شوند زمانی که تلاش می کنند قانونگذاران دولتی اعمال نفوذ کنند..
نمودار- چهارچوبی برای مقررات بانکی
 
شاید دشوارترین مشکل کنترلی مربوط به دولت باشد،که به منظور به حداکثر رسانیدن رفاه اجتماعی ، مایل است سیاستمداران وناظران،هردورا همراه داشته باشد.ولی سازوکار کنترلی آن ،انتخابات دوره ای است که ابزاری بسیار ناکافی به حساب می آید. هنوز در نمودار ، نیروهایی مشاهده می شوند که مهم به حساب می آیند. ورای مجموعه ای از مشکلات کارگزاری ،(خطوط مستقیم با بردارهای عمودی که به سوی پایین نشانه می روند در بین سیاست مداران ،مراجع نظارتی، بانک ها و وام گیرندگان ،   در این چهارچوب، تدوین کنندگان مقررات بانکی و ناظران از نظر فساد مالی ممکن موقعیت پیچیده تر ی دارند.چون اشخاص صاحب قدرت تلاش می کنند بر جریان پس اندازهای جامعه (بردارهایی که به سمت بالا جهت گیری شده اند) اعمال نفوذ کنند. بانکداران هم ممکن است با ارائه پیشنهاد شغل ویا پرداخت هایی خارج از رویه به ناظران وقانون گذاران در آن ها اعمال نفوذ کنند.شاید هم آن طور که بیشتر مرسوم است، بانک ها، سیاست مدارانی را که از توان تاثیر گذاری بر رفتار قانون گذاران و ناظران برخوردارند ،تطمیع کنند.در سال 2006 محققی با نام Wallis،در تحقیقی در مورد فساد در تاریخ ایالات متحده،به این نوع فساد که به صورت رشوه بوده اشاره می کند.درنمودار به صورت فلش های منحنی از سوی بانک ها به سمت بالا( به سمتسیاست مداران ونیز تدوین کنندگان مقررات وناظران) قابل مشاهده است.شاید بد ترین شکل فساد ،آن باشد که او از آن به عنوان فساد نظام یافته یاد کرده است .درنمودار به صورت فلش های منحنی به سمت پایین نمایش داده شده است.این نوع فساد زمانی رخ می دهد که سیاست مداران تلاش می کنند با اعمال نفوذ هایی مثل اتکا به بانکداران یا همدستی با آنان برای پرداخت وام فقط به کسانی که از حزب حاکم حمایت می کنند و امثال آن ها،موقعیت سیاسی خود را حفظ کنند یا بهبود بخشند.این نوع فساد در نمودار، به صورت برداری از سوی سیاست مداران به سوی بانک ها نمایش داده شده است.این نوع فساد خود را به اشکال مختلف نشان می دهد از جمله تمایل دولت به ایجاد محدودیت برای تاسیس بانک های جدید برای منتفع ساختن بانک های موجود. به عنوان مثال، .Porfirio Diaz، که در سال 1876 در مکزیک به حکومت رسید بلافاصله تاسیس بانک های جدید را متوقف کرد وتعداد بانک ها را به دو بانک در سطح ملی ویک بانک در سطح دولتی. نگه داشت.سپس وابستگان ، وزرای مهم دولت خود ومدیران دولتی را به عنوان اعضای هیات مدیره بانک ها منصوب نمود.ودادوستد تجاری ومقررات را به نفع آن ها تغییر داد.این بانک ها فقط به مدیران خود وام می دادند. این روش برای دیاز تاثیرگذار بود.چون هروقت که برای مثال ، در مورد ساخت راه آهنی برای جابجایی آسان تر سربازان وتسلیحات نظامی در سراسر کشور (وکمک به توسعه در زمینه های خاص) درخواستی را مطرح می کرد ،مدیران این بانک ها با سرعت به آن پاسخ می گفتند.
.اگرچه رسم خطوط بیشتر در شکل می تواندآن را پیچیده تر کند،ولی نکته مهم این است که بررسی سیاست های بانکی بدون در نظر گرفتن منافع شخصی کسانی که آن سیاست ها را در هر کشورتدوین و اجرا می کنند به طور بالقوه ، گمراه کننده است. به این دلیل ، بدون بررسی این که مجموعه ای از توصیه های فنی(مثل مقررات) در یک کشور تا چه حد کارآیی دارند. از این دیدگاه اشتباه وخطرناک خواهد بود چنین برداشت شود که اجرای این توصیه های فنی ، که در نمودار با عنوان "ناظران وقانونگذاران "مشخص شده است، در ساختار نهادی متفاوت، به همان میزان تاثیرگذار واثربخش خواهد بود.
از آنجا که موسساتی که دسترسی شهروندان به دریافت خدمات آموزشی ، خدمات مرتبط با قانون وسلامت را فراهم می کنند،[3]بر درجه اهمیت نیروهای اجتماعی ونقش کنترلی آن ها تاثیر گذارند،بسیار مهم است که کارکرد این موسسات ونهاد ها در کشور ی که در صدد است توصیه های مقرراتی را بپذیرد ، درنظر گرفته شوند.در شکل ، روابط این سارمان ها وموسسات نهادی منظورشده است.به عنوان مثال،وجود وکیفیت روش های کنترلی دولت بر حدی که سیاست مداران در راستای منافع عمومی یا شخصی گام بر می دارند تاثیر گذار است.اختیارات واستقلال قضایی ونیز جایگاه قانونی آن،درشکل گیری  سطح فساد موثر است. حدی که اجرای قوانین ومقررات به طور واقعی پیگیری می شوند وتوانمندی فعالان بازار خصوصی برای اعمال کنترل بر بانک ها از دیگر عواملی است که می بایست به آن ها توجه شود.رسانه های ارتباط جمعی فعال ومستقل  می توانند نقش مهمی را برای پایش فساد ورسیدگی به آن ها وافشای اقدامات خلاف در هریک از روابط در توالی مشکلات کارگزاری که در نمودار نمایش داده شده است ایفاکنند.افزون براین، سطح فن آوری اطلاعات بر دقت ،سرعت وگردش جریان اطلاعات در مورد بانک و وام گیرندگان که می توانند بر نظارت رسمی واختصاصی بانک اثر داشته باشند تاثیر گذارند.این چهارچوب،نشان می دهد که گروهی از  عوامل بر چگونگی تاثیر گذاری سیاست های بانکی بر رفاه اجتماعی نقش دارند.
در اینجا باید چند بحث مطرح شود: اول ، این که آیا نظارت باید توسط بانک مرکزی انجام شود (یا یک موسسه نظارتی مستقل)
همین محققان در سال 2006 بررسی ای را برای یافتن مولفه های تاثیرگذار بر کشورها، برای انتخاب مقام ناظر بر بانک ها انجام دادند.آن ها دریافتند که عوامل سیاسی اهمیت غالب را دارند.کشورهایی که سیستم های سیاسی بازتر،رقابتی تر ودموکراتیک تزند،گرایش به انتخاب رویکردی را در نظارت بر بانک ها دارند که تاکید بیشتری را بر پایش خصوصی دارند.این سیستم ها همچنین گرایش بیشتری به باز کردن فضا برای ورود بانک ها به بازار دارند.محدودیت های کمتری را برای گستره فعالیت بانک ها قائل می شوند. بانک های دولتی کمتر وکوچک تری دارند.در حالی که کشورهای با سیستم های سیاسی بسته، تمایل دارند محیط نظارتیای را انتخاب کنند که سیستم بانکی را غیر رقابتی نگه دارد . چون این روش کمک می کند که دولت ،خود اعمال قدرت کند.
دوم این که، نظارت چگونه باید انجام شود.پس از آن ،موضوعی که کم تر به آن پرداخته شده،این است که این کار در مقایسه با سیاست پولی ،از نظر تاثیری که بر اقتصاد ها وجوامع می گذارد تا چه حد متفاوت است ؟ سیاست پولی آن طور که دربیشتر کشورها اجرا می شود به مفاهیم اقتصادی مثل تورم،اشتغال وگاهی اوقات به ارزش دارایی ها توجه دارد.هرچند ممکن است گروههای بزرگی از جامعه خواهان نرخ های بهره پایین باشند،ولی هستند کسانی که از نرخ های بهره بالا نفع می برند.از این رو، اجرای سیاست های پولی  در هر لحظه برندگان و بازندگانی دارد. این تصمیمات در جامعه  به صورت پراکنده تاثیر می گذارد. در حال حاضر، بیش از هر زمان در تاریخ در مورد این موضوع که جامعه از پایین بودن نرخ تورم ،سود می برد، اتفاق نظر وجود دارد.اصل هم بر این است که مقامات هنگام تصمیم گیری در مورد سیاست گذاری پولی در راستای مصالح عمومی اقدام می کنند.این  تفکر هم که بانک مرکزی باید مستقل باشد به خوبی پذیرفته شده است. ولی با وجود این که در سال های اخیر، بیشترین تاکید بر ضرورت شفافیت بیشترسیاست های پولی است ، هنوز سطح این شفافیت بسیار پایین است.در آن سو، ناظران بانکی فعالیت هایی را انجام می دهند یا رویه هایی را به کار می برند که تاثیر سیستمیک دارد. تاثیر کار روزانه ناظران بانکی بسیارویژه است. محور اول بازل 2 برای تعیین نسبت کفایت سرمایه رویکردی پیچیده و مبتنی بر فرمول دارد ولی محور دوم توافق نامه ،آن طور که مقامات کمیته بازل توضیح می دهند نقش بیشتری برای صلاحدید ناظران قائل شده است.ویژگی پیچیده تر بودن بازل 2 در واقع از شفافیت هر نوع تصمیم گیری نظارتی می کاهد.شاید روشن ترین تضاد بین سیاست پولی و نظارت بانکی (در صورتی که هر دو توسط بانک مرکزی انجام شوند ) این است که نمی توان موردی را بخاطر آورد که مقامات سیاست گذار پولی برای اعمال یک نوع سیاست پولی مشخص رشوه دریافت کرده باشند در حالی که وقوع فساد مالی در نظارت، بویژه در کشورهای در حال توسعه که موسسات ارائه دهنده خدمات اساسی (در حوزه های مرتبط با قانون،سلامت ،آموزش و...) به شهروندان کارکرد غیر قابل قبولی دارند، دور از ذهن نیست ومراجع نظارتی ممکن است به پاداش های دیگر نیز جواب مثبت بدهند.
 در سال 2006 ،محققی به نام Calomiris، پس از مطالعه وبررسی سوابق مقرراتی فدرال رزرو در زمان آلن گرینسپن ، الگوریتم مربوط به تصمیم گیری ها در فدرال رزرو را بدین ترتیب به تصویر کشید. از نظر وی، فدرال رزرو برای حمایت از حذف مفید مقررات دست وپا گیر ، همواره سه نکته رامورد توجه قرار می دهد: 1- این کارموجب برانگیخته شدن  مخالفان سیاسی مهم فدرال رزرو در کنگره یا دولت که می توانند تهدیدی برای استقلال سیاست پولی باشد ،نشود.2- به بانک های بزرگ آسیب وارد نکند. 3- موقعیت رقابتی فدرال رزرو را در مقابل دیگر قانونگذاران  و مراجع نظارتی تضعیف نکند.با این وصف، سه محدودیت یاد شده،(مخالفت سیاست مداران،مخالفت بانک های بزرگ وتضعیف قدرت نظارتی فدرال رزرو، از چنان تاثیرگذاری برخوردارند که می توانند نه تنها فدرال رزرو را از حمایت ازمقررات زدایی منصرف کنند بلکه، آن را به حمایت فعالانه از مقررات زیان آور وادارکنند یا در مورد مقررات ضد تراست از تصویب آن ناکام بماند. که نتیجه آن ادغام های نامطلوب ضد رقابتی است .این نگرش خاص نسبت یه رویکرد منافع خصوصی ، برای حمایت از منافع موسسات نظارتی وبهبود آن  اولویت  قائل می شود. چون در غیر این صورت ، می توان الگوریتمی را مجسم کرد که در آن حفظ منافع سیاست مداران بخصوصی ،خانواده / یا اشخاص خاص، در تصمیم گیری برای سرنوشت مقررات، ایفای نقش کنند.
بنابراین ، اولین الزام برای  بالا بردن سطح این احتمال که  نظارت نقش هدایت گری در بهبود رفاه اجتماعی داشته باشد، البته تا حدی که امکان آن وجود دارد،اهمیت دادن به شفافیت نظارت است . بانک های مرکزی که کار نظارت بر بانک ها را نیز انجام می دهند همان قدر که به سطح مطلوب شفافیت برای سیاست پولی توجه دارند باید شفافیت در حیطه نظارت را نیز رعایت کنند.بنابراین هرقدر نظارت بیشتر متکی به صلاحدید ناظران باشد به همان نسبت درجه شفافیت نظارت باید افزایش یابد.درضمن در این حالت لازم است محیط وبستر قانونی برای این اجرای نوع نظارت بهبود یابد.
دومین الزام که پر اهمیت نیز به شمار می رود این که ، کارکرد نظارت مورد بازنگری قرار گیرد.همان طور که این مطالعه میدانی نشان داد هیچ گونه تاثیر مثبتی از الزامات سرمایه ای سختگیرانه یا افزایش توان نظارتی مشاهده نشد ولی بهبود پایش های بازار وانگیزه های بهتر بازار گرا  فواید مهمی را نشان دادند.این یافته ها ، نقش متفاوتی را برای ناطران بانکی پیشنهاد می کند.به این ترتیب، که ناطران با وادار نمودن بانک ها به افشای اطلاعات قانونی و مهم ونیز تایید درستی وبه موقع افشا شدن اطلاعات یاد شده وجریمه کردن بانک ها برای افشای عمدی اطلاعات نادرست وگمراه کننده از پایش بازار حمایت کنند.این چارچوب ،به دلیل این که  درک آن برای اشخاص خارج از موسسه نظارتی آسان تر است، بیشتر به شفافیت متمایل است. به عبارت دیگر، بانک های مرکزی ای که می خواهند استقلال خود را در محدوده سیاست گذاری پولی حفظ کنند،در عین حال وظایف نظارتی را نگه دارند، باید بخواهند اطمینان یابند که روش نظارت با توجه به اهداف گوناگونی که برای آن تعریف شده،موثر است.ودیگر این که تاحد ممکن شفاف است.هرقدر که نظارت غیر شفاف تر باشد،به دلیل احتمال این خطر که سیاست پولی هم درگیر شده باشد، بازبینی کارکردآن توسط دیگر بخش های دولت ضرورت بیشتری می یابد.افزون بر این،مداخله سیاست مداران در فرآیند نظارت جذابیت بیشتری می یابد، بانک های مرکزی که مایلند مداخله در فرآیند سیاست گذاری پولی را کاهش دهند باید باید این مدل را بپذیرند.رویکرد دیگربرای بانک های مرکزی واگذار کردن این وظیفه وتجدید ساختار سازمانی است.اگرچه محققانی که این مطالعه میدانی را انجام داده اند یقین دارند که بانک داران مرکزی به هم افزایی بین سیاست های پولی ونظارتی دلبسته اند،مایلند که این وظیفه را در بانک مرکزی حفظ کنند.ولی در این صورت پذیرفتن روشی که کارآیی دارد،همان اتکای بیشتر به نظم بازار ضرورت می یابد.
 
 
 
1- برگردان وتلخیص مقاله ای با عنوان زیر:
[1]“Reassessing the Rationale and Practice of Bank Regulation and Supervision around the Globe”,
 
Seminar on Current Developments in Monetary and Financial Law, Washington D.C., 
    October 23-27,2006 , James R Barth , Gerard Caprio, Jr. and Ross Levine ,January 29,2007
 

3-  این شاخص ها عبارتند از:1- آیا موسسه ناظر از این حق برخوردار است که بدون نیاز به دریافت مجوز بانک با حسابرسان مستقل آن پیرامون گزارش آن‌ها جلسه داشته باشند؟ 2-آیا حسابرسان به موجب قانون ملزم هستند که هرگونه درگیر شدن اعضای هیات مدیره یا مدیران ارشد بانک به فعالیت های خلاف مقررات،اختلاس یا سوءاستفاده اشخاص داخلی را به محض آگاهی ،طی مکاتبه مستقیم با مقام ناظر به وی اطلاع دهند؟3-آیا اقلام زیر خط ترازنامه برای مقام ناظر افشا می شوند؟آیا ناظران می توانند: به دلیل سهل انگاری حسابرسان مستقل علیه آن ها اقدام قانونی کنند؟ بانک ها را وادار کنند ساختار سازمانی داخلی خود را تغییر دهد؟به مدیران بانک دستور دهند که ذخایر ی برای پوشش زیان های بالقوه یا واقعی نگهداری کند؟تقسیم سود سهام سهام داران را به تعویق بیندازد؟تصمیم مدیران در مورد پرداخت پاداش را به تعویق بیندازد؟تصمیم مدیران را برای پرداخت کارمزد مدیریت به تعویق بیندازد؟ علاوه بر این،این سوال مطرح شده که از نظر قانونی چه کسی می تواند اعلام کند که بانک توان پرداخت تعهداتش را نداردچنین اعلامیه ای جایگزین حقوق سهام داران می شود.
 
[4]Principle-agent problem
مشکلی است که بین کارفرما وکارگزار در نتیجه تعارض منافع پیش می آید.زمانی که کارفرما ،کارگزاری را استخدام می کندتا وظایف خاصی را انجام دهد چنانچه قرار باشد کارفرما از انجام کار محوله به کارگزار بیشترین منفعت را ببرد ،ممکن است این موضوع برای کارگزار گران تمام شود یا در تعارض با منافع کارگزار باشد..برای مثال می توان به موسسات رتبه بندی وبانک ها اشاره نمود.بانک ها به موسسات رتبه بندی مبلغی پرداخت می کنند تا رتبه آن ها را تعیین کند.پرداخت این وجه برای موسسه رتبه بندی درآمد محسوب می شود. کژمنشی اخلاقی که در اینجا می تواند رخ دهد ممکن است بدین ترتیب باشد که موسسه رتبه بندی با دریافت پول بیشتر رتبه بهتری را برای بانک تعیین کند.ولی این رفتار در جهت خلاف مصالح ومنافع موسسه رتبه بندی قرار دارد چون اعلام رتبه اشتباه وگمراه کردن سرمایه گذاران وفعالان بازار اثرات سوئی بر شهرت موسسه برجای خواهد گذاشت که پیامد منفی آن بر خلاف مصالح موسسه است.
[5]Institutional Setting

 


تاریخ ارسال / ویرایش :    چهارشنبه 23 اسفند 1391           تعداد بازدید : 499
طراحی وب سایت کلیه حقوق محفوظ است، استفاده از مطالب با ذکر منبع بلامانع است.