امکان سنجی واگذاری اختیار قانونی شورای پول و اعتبار به رئیس کل بانک مرکزی (منتشره در دنیای اقتصاد)

در تاریخ 11/12/1390 بخشنامه ای به شماره 300238 توسط بانک مرکزی به بانک ها ابلاغ و به موجب آن، به  آن ها اعلام شد که شورای پول واعتبار ،اختیارات خود را در اجرای بند 11 ماده 14 قاتون پولی وبانکی کشور به رئیس کل بانک مرکزی واگذار نموده است.در این نوشتار، این موضوعات مورد بررسی قرارمی گیرند:1- آیا واگذاری اختیارات شورای پول و اعتبار به غیر، از جمله به رئیس کل بانک مرکزی، اصولا از نظر قانون مجاز است؟ 2- هدف بانک مرکزی از بدست آوردن این اختیار چیست؟ 3 - آیا این هدف با ماهیت بندهای این ماده از قانون سنخیت دارد؟

به منظور پاسخ به سوال اول، به این نکته اشاره می شود که به موجب ماده 16 قانون پولی وبانک کشور مصوب تیر ماه 1351، ارکان بانک مرکزی عبارتند از مجمع عمومی،شورای پول واعتبار، هیات عامل، هیات نظارت اندوخته اسکناس و هیات نظار. با نظرداشت این که به موجب بخشنامه جدید بانک مرکزی، اختیارات شورای پول واعتبار به رئیس کل بانک مرکزی به عنوان یکی از اعضای هیات عامل واگذار شده است ، به بند 1 ماده 19 قانون پولی وبانکی که در آن  وظایف رئیس کل بانک مرکزی تعیین شده است رجوع می شود:

بند 1 ماده 19" :رئیس کل بانک مرکزی به عنوان بالاترین مقام اجرایی واداری عهده دار کلیه امور بانک، به استثنای وظایفی است که به موجب این قانون به عهده ارکان دیگر بانک گذارده شده است. "

در اینجا لازم است به تبصره ذیل ماده 14 قانون پولی وبانکی نیز نگاهی داشته باشیم:

تبصره:"استفاده از اختیارات موضوع این ماده باید قبلا به تصویب شورای پول واعتبار برسد"

بنابراین، به دلیل این که قانون به موجب تبصره یاد شده، تصمیم گیری نهایی درمورد بندهای ماده 14 را به شورای پول واعتبار از ارکان بانک مرکزی محول نموده است،شورای پول واعتبار مجاز نیست اختیارات قانونی خود در این خصوص را به رئیس کل بانک مرکزی واگذارنماید. افزون براین ؛چنین می نماید که این موضوع در مورد واگذاری اختیارات قانونی شورای پول واعتبار به غیر نیز مصداق پیدا کند مگر این که قانون صریحا مقرر نموده باشد.[i]

در رابطه با پاسخ  به چرایی انتشار این بخشنامه، گفتنی است، بانک مرکزی  به منظور ایفای نقش نظارتی اش، همواره درحوزه اختیارات قانونی خود برای برخورد هر چه سریع تروموثر تر با بانک های متخلف، با موانعی مواجه بوده است. در مجموع، می توان چنین برداشت کرد که به فرض وجود اراده برای پیگیری تشکیل هیات انتظامی بانک ها، طولانی بودن فرآیند تشکیل آن با توجه به ترکیب هیات یاد شده از مهم ترین عوامل سرعت گیر در این خصوص به حساب می آید.

ازتوضیحاتی که در مقدمه بخشنامه ارائه شده است  چنین برمی آید که هدف بانک مرکزی از گرفتن این اختیار از شورای پول واعتبار، بهره گیری از آن در اعمال  سریع تر اقدامات تنبیهی علیه بانک هایی است که از نظر آن بانک متخلف محسوب می شوند. برای بررسی راست نمایی این هدف، در وهله اول ، لازم است ماهیت ماده 14 قانون پولی وبانکی کشور مصوب تیر ماه 1351مورد بررسی قرار گیرد

در ماده 14 آمده است که بانک مرکزی جمهوری اسلامی در حسن اجرای نظام پولی کشورمی تواند به شرح زیر ، در امور پولی وبانکی دخالت ونظارت کند.در ذیل این ماده، در 14بند ،سازو کارهایی ارائه شده است که نسبت های احتیاطی prudential  regulation) ) ،مثل تعیین نسبت دارایی های آنی بانک ها به کل دارایی های آن ها یا بدهی های جاری برحسب نوع فعالیت آن ها به تشخیص بانک مرکزی،تعیین نسبت مجموع سرمایه پرداخت شده به انواع دارایی ها ،تعیین حداکثر نسبی تعهدات ناشی از صدور ظهر نویسی و... که برای حفظ سلامت وثبات سیستم بانکی اهمیت دارند ونسبت های غیر احتیاطی را non-prudential regulation)  ) ، مثل تعیین نرخ بهره سپرده قانونی بانک ها نزد بانک مرکزی که کار بردشان در حوزه اجرای سیاست های پولی است، در برمی گیرد.

نگارنده به دلایل زیر بر این باور است که بند 11 ماده 14 یعنی"محدود کردن بانک ها به انجام یک یا چند نوع از فعالیت های مربوط به طور موقت یا دائم" توسط بانک مرکزی ، نمی تواند به  عنوان  مستندی موجه برای برخورد تنبیهی با بانک ها مورد استفاده قرار گیرد:

1-     ماهیت بند ها ی ماده 14به گونه ای است که سازو کارهای ارائه شده درآن ها ( در هر دو زمینه نسبت های احتیاطی وغیر احتیاطی ) می بایست به طور یکسان در مورد همه بانک ها اجرا شود.به عنوان مثال ، وقتی بانک مرکزی نسبت مجموع سرمایه پرداخت شده به انواع دارایی را به شورای پول واعتبار پیشنهاد نموده ،به تصویب آن شورا رساند، این نسبت برای تمام بانک ها به طور یکسان لازم الاجرا می شود.همین استدلال در مورد سپرده قانونی ودیگر ضوابط این ماده صادق است.بدین ترتیب، ماهیت فراگیر بندهای این ماده، بند 11 آن را نیزشامل می شود .این نکته؛ در تعارض با هدف  بانک مرکزی از صدور بخشنامه جدید ، یعنی محروم کردن یک بانک مشخص از انجام یک یا چند فعالیت به طور موقت یا دائم ، به عنوان تنبیه، قرار دارد.برای تاکید بیشتر بر فراگیر بودن ضوابط این ماده ، توجه خوانندگان محترم را به رخداد بحران بازار سرمایه در محدوده زمانی سال 1375 ، در زمان ریاست کلی مرحوم دکتر نوربخش جلب می نماید. در آن زمان ، به دلیل شرایط خاص اقتصادی ومسئولیت رئیس کل بانک مرکزی به عنوان رئیس شورای بورس،ایشان بدون طی فرآیند قانونی (یعنی دریافت مصوبه شورای پول واعتبار، که البته بعد ها به خاطر آن مورد انتقاد قرار گرفت. ) به منظور بازگرداندن آرامش به بازار سرمایه ،  با استفاده از همین بند ،طی بخشنامه ای انجام عملیات پذیره نویسی را برای کلیه بانک ها ممنوع اعلام کردند.این تجربه تاریخی نشان دهنده این است که کاربرد این بند از ماده جنبه عام داشته وبرای اجرای سیاست های پولی ونظارتی بانک مرکزی است.

2-     دلیل دیگر، که شاهدی  برصحت این ادعای نگارنده است فصل چهارم قانون پولی و بانکی کشور تحت عنوان "مقررات کیفری وانتظامی"است.مواد 43 و44 قانون پولی و بانکی بر مجازات های انتظامی برای برخورد با بانک هایی که از سایر مقررات این قانون و آیین نامه های آن ودستورات بانک مرکزی تخلف می کنند، تمرکز دارد.در بند 3 ماده 44 ، ممنوع ساختن بانک یا موسسه اعتباری غیر بانکی از انجام بعضی از امور بانکی به طور موقت یا دائم از جمله مجازات های انتظامی اعلام شده است وبه  هیات انتظامی بانک ها اختیار داده شده است که  پس از رسیدگی به تخلف از این بند به عنوان مجازات برای بانک متخلف هنگام صدور حکم استفاده کند.این نکته تاکیدی است براین که بند 11 از ماده 14 به هیچوجه ماهیت تنبیهی ندارد. با نظرداشت نکات پیش گفته، از نظر نگارنده، این بخشنامه با ابهامات قانونی و مفهومی جدی مواجه است از این رو، بهتر است که در مورد لغوآن اقدام لازم انجام شود.



i- ناگفته نماند این بدعت  در بسته سیاستی – نظارتی پایه گذاری شده است. توضیح آن که ، تصمیم گیری ها در بانک مرکزی به طور معمول می بایست فرآیند مشخصی را طی کنند.بدین ترتیب که ، در مرحله اول موضوع مورد بحث،در ادارات ذی ربط مورد بررسی کارشناسانه قرار می گیرد. سپس گزارش های کارشناسی مربوط در کمیسیون های تخصصی طرح شده ودرصورت لزوم اصلاح می شوند. مصوبات این کمیسیون ها که کمیسیون اعتباری شاخص ترین آن هاست و در سال 1351 به عنوان بازوی کارشناسی شورای پول واعتبار ایجاد شده،عمدتا پس از تایید رئیس کل بانک مرکزی به مرحله بعد (که می تواند ابلاغ به بانک ها ویا طرح در شورای پول واعتبارباشد ) راه می یابند. در اصلاحیه بسته سیاستی –نظارتی دی ماه 1390 ، این رویه ،درچند ماده به دلیل نگارش متفاوت نادیده گرفته شده است مواد 4 و6 بسته یاد شده ، نمونه بارز این موضوع هستند در این مواد که تعیین سقف های انتشار اوراق مشارکت و انواع صکوک اسلامی صریحا در اختیار رئیس کل بانک مرکزی قرار داده شده است ، این شائبه ایجاد می شود که بررسی کارشناسی ازفرآیند تصمیم گیری ها حذف شده است. این مساله،بویژه در بخشنامه جدید ، به دلیل نبود ضوابط شفاف و افزایش احتمال برخوردهای سلیقه ای با بانک ها اهمیت بسیار می یابد.

 


تاریخ ارسال / ویرایش :    چهارشنبه 23 اسفند 1391           تعداد بازدید : 297
طراحی وب سایت کلیه حقوق محفوظ است، استفاده از مطالب با ذکر منبع بلامانع است.