چندی پیش در خبر ها آمده بود که رییس دیوان محاسبات  اعلام کرده است که درباره میزان هزینه‌های واقعی مملکت اطلاعات دقیقی موجود نیست و نتایج این هزینه‌ها نیز معلوم نمی باشد.البته ایشان یکی از علل بروز این نابسامانی ها را نبود نظام مالی متمرکز برای ثیت درآمد ها وهزینه ها دانسته است .با توجه به نقش بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت ،لازم است بررسی شود که این بانک چه نقشی را می بایست در جهت کمک به رفع این نابسامانی ایفا نماید؟

در تاریخ27/9/1389بخشنامه ای در مورد چگونگی نگه داری حساب های دولتی بر روی وب سایت بانک مرکزی قرار گرفت و طی آن ضمن اشاره به بخشنامه پیشین این بانک  به شماره ی مب/ 5317مورخ22/12/1386 به تمامی بانک هایی که برای دستگاه های اجرایی حساب دولتی افتتاح نموده اند،ابلاغ شده که با اداره حسابداری کل این. بانک قرار داد نمایندگی منعقد نمایند.به دلیل ابهاماتی که هنوز در مورد وضعیت این حساب ها وجود دارد این نوشتار درپی آن است است موضوع حساب های دولتی و مقررات مربوط را مورد بررسی و نقد قرار دهد:

·     ماده 12 قانون پولي و بانکي کشور ( مصوب تير ماه 1351) : "بانک مرکزي به عنوان بانکدار دولت، موظف به نگه داري حساب‌هاي وزارت‌ خانه‌ها و موسسات دولتي و وابسته به دولت و شرکت‌هاي دولتي و شهرداري‌ها و همچنين موسساتي است که بيش از نصف سرمايه آن‌ها متعلق به وزارت‌خانه‌ها و موسسات دولتي و وابسته به دولت و شرکت‌هاي دولتي و يا شهرداري‌ها و انجام کليه عمليات بانکي آن ها در داخل وخارج از کشور است".

·     ماده 22 ”قانون عمليات بانکي بدون ربا (بهره) مصوب 8/6/ 1362 :“بانک‌ها مي‌توانند، با اجازه بانک مرکزي با موسسات دولتي و وابسته به دولت و شرکت‌هاي دولتي به عمليات مجاز بانکي مبادرت نمايند".

·         ماده 5 آيين‌نامه اجرايي فصل پنجم از قانون عمليات بانکي بدون ربا ، مصوب 17/12/1362

"موسسات دولتي مکلفند وجوه تحت اختيار را منحصراً نزد بانک مرکزي نگهداري نمايند و کليه عمليات بانکي خود را منحصراً توسط بانک مرکزي انجام دهند، مگر آن‌که بانک مرکزي با اجراي تمام يا قسمتي از عمليات موصوف توسط بانک‌هاي ديگر موافقت نمايد".

·     بند "د"، ماده 10 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي :"در راستاي ايجاد فضاي رقابتي سالم و به دور از انحصار در شبکه بانکي کشور و به منظور اقتصادي نمودن فعاليت بنگاه‌ها، سازمان‌هاي دولتي و ديگر نهادهاي عمومي و شهرداري‌ها مجاز هستند براي دريافت خدمات بانکي، بانک عامل خود را راساً انتخاب کنند.

تبصره (1)- انتخاب بانک عامل توسط ارگان هاي موضوع اين بند در مورد آن بخش از وجوهات آن ها که از محل بودجه عمومي دولتي تعيين مي گردد،منوط به کسب موافقت وزارت امور اقتصادي و دارايي و بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران بر حسب مورد خواهد بود.

تبصره (2)-سپرده هاي دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده (12) قانون پولي وبانکي کشور مصوب 18/4/1351 به عنوان سپرده بانک عامل موضوع اين بند تلقي نمي شودوبايستي طبق مقررات قانون ياد شده در حساب هاي بانک مرکزي ايران منعکس گردد. "

قسمت هایی ازبخشنامه ی شماره مب/ 5317مورخ22/12/1386 بانک مرکزی در رابطه با نگه داری وجوه دولتی: "2- کليه سازمان هاي دولتي، وزارتخانه ها و شرکت هاي دولتي و نهادهاي عمومي غيردولتي و شهرداري ها ،موضوع بند ”د“ ماده ١٠ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مجاز مي گردند به تشخيص خود نزدهر یک از بانک هاي موجود اعم از دولتي يا غيردولتي افتتاح حساب نمايند.

انتخاب بانک مورد نظر توسط نهادهاي مذکور در بند فوق، در مورد آن بخش از وجوهات آن ها که از محل بودجه عمومي دولت تامين مي گردد منوط به کسب موافقت وزارت امور اقتصادي و دارايي مي باشد. آن بانک موظف است در اين خصوص تعهدي از صاحب حساب اخذ نمايد که بر مبناي آن صاحب حساب متعهد گردد وجوه مذکور را تنها با اجازه وزارت امور اقتصادي و دارايي به حسا ب هاي خود منظور نمايد."

به موجب اختیاری که ماده 22 قانون عملیات بانکی بدون ربا به بانک مرکزی تفویض نموده است بانک مرکزی اختیارات خودرا در مورد نگه داری حساب های دولتی به بانک های دولتی تفویض نمود .رویه به این ترتیب بود که بانکی که نگه داری وجوه را به نمایندگی از سوی بانک مرکزی برعهده می گرفت خود،نیز عملیات بانکی مربوط به آن دستگاه اجرایی را انجام می داد.

در دو دهه اخیر،عملیات بانکی دستگاه های اجرایی که فعالیت آن ها از اهمیت و حساسیت ویژه ای برخوردار بود (به عنوان مثال وزارت دفاع،شرکت نفت و...) توسط بانک مرکزی انجام می شد.  با توجه به این که بانک های مرکزی در کشورها نقش ستادی را ایفا می نمایند و انجام اموری مانند گشایش و یا ابلاغ اعتبار اسنادی وامثال آن توسط این بانک ها موضوعیت ندارد، از دوره ریاست مرحوم دکتر نوربخش تصمیم برآن شد که به منظور تمرکز بانک مرکزی برنقش ستادی آن از جمله سیاستگذاری پولی ، به تدریج ، انجام این گونه عملیات ، به بانک های تجاری (دولتی ) منتقل شود.که با کوچک سازی اداره عملیات ارزی دراین بانک ،این مهم تاحدودی اجرایی شد.

اگرچه بانک های نگه دارنده وجوه دولتی، مکلف بودندهمواره88% وجوه دستگاه های اجرایی را پس از دریافت ، به صورت سپرده نزد بانک مرکزی تودیع نمایند، ولی به هر حال رسوب حاصل ازباقی مانده وجوه (12%) در همان مدت کوتاه تا زمان انجام عملیات بانکی مورد نظر دستگاه های اجرایی ، برای آن بانک ها درآمدزا بود.گفتنی است در حال حاضر این حد به 100%افزایش یافته است.

پس از آغازبه کار بانک های خصوصی در کشور ،بانک های یاد شده اعتراض خود را به این رویه ، به عنوان رفتاری  تبعیض آمیز بین بانک های دولتی و خصوصی از سوی بانک مرکزی اعلام داشتند. البته بانک مرکزی در پاسخ به این انتقاد ها، موانع قانونی را به عنوان علت اجرای این رویه اعلام می کرد.

درسال 1384، با قرار دادن بند "د" در ماده 10 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي ،تلاش شد با اصلاح این بخش از قانون پولی وبانکی کشور ونیز قانون عملیات بانکی بدون ربا، گامی مهم درجهت رفع تبعیض برداشته شود وبا استناد به این مصوبه، بانک های خصوصی نیز از درآمدحاصل از ارائه خدمات بانکی برای دستگاه های اجرایی، فرصتی برابر با بانک های دولتی پیدا کنند.، دلیل این مدعا،عبارتی است که بند یاد شده با آن آغاز شده است:"  در راستاي ايجاد فضاي رقابتي سالم و به دور از انحصار در شبکه بانکي..."

آنچه از مفاد این بند بر می آید این که ، قانون برنامه چهارم توسعه ، در مورد موضوع نگه داری حساب های دولتی ساکت است و فقط به موضوع  خدمات بانکی پرداخته است.  بنابراین ؛ می توان چنین برداشت کرد که نگه داری حساب های دولتی ، همچنان تابع قوانین پیشین است (توسط بانک مرکزی یا بانک ها ی دولتی به نمایندگی از سوی بانک مرکزی انجام می شود. ) .ولی ارائه خدمات بانکی برای دستگاه های اجرایی می تواند با رویکردی متفاوت باشد زیرا به این دستگاه ها اختیار داده شد که راسا بانک عامل خود را انتخاب کنند.به عبارت دیگر،آن ها مجاز شدند ، بین بانک نگه دارنده وجوه و بانکی که خدمات بانکی این وجوه را ارائه می کند ،تفکیک قائل شوند. متاسفانه این مهم در بخشنامه بانک مرکزی مورد توجه قرار نگرفت.وبانک های خصوصی از نظر مقررات ، همچنان از ارائه خدمات برای حساب های دولتی ودر نتیجه درآمد حاصل از آن محروم ماندند. البته آن ها.مجاز شدند برای دستگاه اجرایی ای که دارای منبع در آمدی به جز از محل بودجه عمومی باشند این خدمات را ارائه کنند.( البته راه تخلف برای بانک ها ها و دستگاه های اجرایی همواره گشوده باقی ماند).

در بخشنامه ی شماره مب/ 5317   مورخ   22/12/1386 بانک مرکزی ،با استناد به بند "د" ماده 10 قانون برنامه چهارم به شیوه ای مبهم به این موضوع پرداخته شده است. با توجه به این که افتتاح حساب هم برای نگه داری وجوه و هم ارائه خدمات بانکی موضوعیت دارد دربخشنامه؛ به این نکته که هدف قانون گذار، انحصار زدایی در شبکه بانکی کشور برای ارائه خدمات بانکی در رابطه با این حساب بوده،توجهی در خور انجام نشده است.

اجرای ناکارآمد قانون ،سبب شد که قانون گریزی وتخلف در مورد نگه داری این وجوه تشدید شود.غیر شفاف شدن حساب های بانک ها در رابطه با دستگاه های اجرایی ،به این دلیل که به نظارت بر چگونگی مصرف بودجه عمومی کشورآسیب وارد می کند،به ویژه ، با توجه به حجم بودجه عمومی کشور، به طور یقین از مسایلی است که دستگاه های نظارتی کشورنسبت به آن بسیار حساس هستند و مسلما در بازرسی های انجام شده ،مورد توجه آن ها قرار گرفته است.

حال به این نکته می رسیم که با پایان یافتن قانون برنامه چهارم  توسعه ، تکلیف در رابطه با وجوه دولتی چیست؟ آیا با نظرداشت قانون اصل 44 و واگذاری بانک های دولتی به بخش غیر دولتی ، بازگشت به رویه پیشین یعنی نگه داری حساب نزد بانک مرکزی ویا نگه داری و ارائه خدمات بانکی توسط یک بانک عامل آن هم دولتی از قابلیت اجرا برخوردار است؟به ویژه از آن جهت که بخشنامه مب/۵۳۱۷ که پایه قانونی آن قانون برنامه چهارم توسعه است نافذ باقی مانده است . برای تصمیم گیری در این مورد باید به نکات زیر توجه داشت:

·     با واگذاری بانک های دولتی به بخش غیر دولتی، این بانک ها به بانک های سپه،ملی،پست بانک وبانک های تخصصی  محدود می شود.چنانچه قانون گذار مصلحت بداند که وجوه دولتی نزد بانک های دولتی نگه داری شود.باید به تعداد این بانک ها وقابلیت نگه داری وجوه توسط آن ها، توجه کافی را معطوف دارد.

·     در حال حاضر بانک های واگذار شده به بخش غیر دولتی (صادرات ،ملت،رفاه و...) همچنان این وجوه را نگه داری می کنند در این صورت ، به دلیل تغییر وضعیت مالکیتی بانک ها، باید به منظور سامان دهی ،  در اسرع زمان ممکن ، نسبت به تغییر بانک های نگه دارنده وجوه تصمیم لازم اتخاذ شود.

·     نگه داری وجوه دستگاه های اجرایی و انجام عملیات بانکی برای آن ها توسط یک بانک عامل دولتی ،به گونه ای توامان، امکان پذیر نیست زیرا:

• هنوز گستره بخش خصوصی در اقتصاد کشور، در مقایسه با بخش دولتی ناچیزاست.بنابراین، با این رویکرد ، برای تعداد محدودی بانک دولتی از نظر درآمد زایی ،  شرایطی انحصاری ایجاد می شود و شیوه ای تبعیض آمیز به    موسسا ت غیر دولتی در بازار پول - که با مجوز های صادره اخیر به شدت در حال گسترش است – تحمیل می گردد این موضوعی است که با سیاست های کلان دولت در جهت گسترش بخش غیردولتی سازگاری ندارد.
• با توجه به حجم عملیات مورد نیاز دستگاه های اجرایی ، به احتمال زیاد، نگه داری و ارائه خدمات برای این حجم عملیات، خارج از توان تعدادی محدود بانک دولتی است.

بنابراین،در صورت الزام قانونی دستگاه های اجرایی به نگه داری حساب ها، نزد بانک های دولتی ، بهتر است به دلایل پیش گفته ، ارائه خدمات از محل این حساب ها برای تمامی بانک ها مجاز اعلام شود.این روش ،ضمن کمک به  شفافیت هر چه بیشتر حساب ها، از قانون گریزی بانک ها و دستگاه های اجرایی پیشگیری می کند.  البته برای اجرایی نمودن این مهم ،لازم است خزانه داری کل کشور(وزارت امور اقتصادی ودارایی) با همکاری بانک مرکزی برای شناسایی ورهگیری این حساب ها تدابیر لازم را بیندیشند. (مانند تعیین  شناسه ای ثابت برای حساب های دستگاه های اجرایی در بانک های نگه دارنده وجوه و نیز تعیین شناسه های فرعی برای بانک هایی که عملیات بانکی را انجام می دهند.)