گامی به سوی بانکداری پویا ::چالش بانک ها پیرامون تسهیلات پرداختی از محل حساب ذخیره ارزی

با توجه به نگرانی های ناشی ازاحتمال افزایش حجم مطالبات غیر جاری (non-performing) بانک ها در نتیجه تهاتر نمودن بدهی ایفا نشده ی آن ها (بابت تسهیلات پرداختی از محل حساب ذخیره ارزی) با مطالبات آن ها از دولت،، این نوشتار بر آن است درموردجایگاه حساب ذخیره ارزی در پرتفوی تسهیلاتی بانک ها کندوکاو نموده، ماهیت وتوجیه پذیری ریسکی را که با اعطای تسهیلات ازمحل این حساب متوجه بانک ها می شود،بررسی کند. برای این منظور، لازم است در حد ممکن با قوانین و مقررات مربوط و تاثیر گذار بر فرآیند ورویه های انجام عملیات بانکی مربوط به این حساب آشنایی حاصل شود.

ماده 60 قانون برنامه توسعه نخستین مستند قانونی در مورد این حساب تلقی می شود که در ذیل مورد اشاره قرار گرفته است:

ماده 60–قانون برنامه سوم توسعه :به منظورایجاد ثبات در میزان در آمدهای ارزی حاصل از صدور نفت خام در برنامه سوم توسعه اقتصادی اجتماعی وفرهنگی جمهوری اسلامی ایران و تبدیل دارایی های خاص از فروش نفت خام به دیگرانواع ذخایر و سرمایه گذاری وفراهم کردن امکان تحقق فعالیت های پیش بینی شده در برنامه، دولت مکلف است با ایجاد حساب ذخیره ارزی حاصل از صادرات نفت خام اقدام های زیر را معمول دارد:

الف-ازسال 1379 مازاد در آمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش بینی شده در جدول شماره 2 این قانون در حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تحت عنوان حساب ذخیره ارزی حاصل از صادرات نفت خام نگه داری می شود.

در ماده یاد شده اعلام شده است، آیین نامه اجرائی این ماده به پیشنهاد مشترک سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارت امور اقتصادی و دارائی و تصویب هیات وزیران ابلاغ می شود.

‌لازم به یادآوری است که به موجب قانون اصلاح قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و قانون بودجه سال 1379‌كل كشور موارد فوق در ماده واحده ای اصلاح و مجددا مورد تاکید قرار گرفت.

با توجه به این که درآیین نامه اجرایی مربوط به این ماده، توضیحات بیشتری در مورد ماهیت حساب وچگونگی کارکرد آن آمده است در زیر به نکات مهم آن اشاره می شود.

مصوبه شماره 31574/ت23320 هـ مورخ 25/8/79 موضوع آئين نامه اجرايي ماده (60) اصلاحي قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران
سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور - وزارت امور اقتصادي و دارايي- بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران

وجوه اداره شده : وجوهي است كه از محل حساب ذخیره ارزي، بر اساس ضوابط اين آئين نامه در اختياربانك هاي عامل قرارمي گيرد تا براساس مقررات اين آئين نامه به متقاضيان سرمايه گذاري در طرحهاي توليدي و كارآفريني صنعتي، معدني، كشاورزي، حمل و نقل و خدمات فني - مهندسي بخش غير دولتي( تعاوني و خصوصي ) به صورت تسهيلات اعطا شود.
بانك عامل : بانك ها و يا شعب بانك هاي كشور در خارج از كشور هستند كه عامليت اعطاي تسهيلات موضوع اين آئين نامه به آنها واگذار می شود.بانک عامل به طور يك جا، از بخش هاي مختلف اقتصادي يا حسب مورد توسط بانك مركزي تعيين و اعلام مي گردد

ماده2- :خزانه مكلف است حداكثر ظرف يك هفته از تاريخ تصويب اين آئين نامه، يك فقره حساب ارزي نزد بانك مركزي افتتاح نمايد . برداشت از حساب مذكور صرفاً بر اساس مقررات اين آئين نامه مجاز مي باشد.

تبصره 2 ماده 5: وجوه ارزي در قالب قراردادي كه با رعايت مقررات اين آيين نامه و دستور العمل هاي مربوط بين سازمان و بانك هاي عامل منعقد مي شود، در اختيار آن ها قرار مي گيرد .

ماده 8- هيأتي مركب از رئيس سازمان، وزير امور اقتصادي و دارايي، رئيس كل بانك مركزي و دو نفر نماينده به انتخاب رئيس جمهوربه عنوان هيأت امناي حساب ذخيره ارزي جهت حسن اجراي قانون و اتخاذ تصميم در موارد تعيين شده در اين آئين نامه و موارد زير تشكيل مي گردد . دبيرخانه هيأت ياد شده در سازمان مستقر خواهد بود .

  الف) نحوه تعيين اولويت طرح ها جهت استفاده از تسهيلات موضوع اين آئين نامه
  ب) تعيين روش محاسبه و نرخ سود تسهيلات اعطايي بر اساس پيشنهاد بانك مركزي
  پ) زمان بازپرداخت تسهيلات اعطايي

ث) تعيين چهارچوب قراردادهاي سازمان با بانك هاي عامل ؛

بخشی از شرایط و ضوابط اعطای تسهیلات ارزی – موضوع ماده 60 اصلاحی قانون برنامه سوم توسعه : مصوب هئیت امناء حساب ذخیره ارزی 5 آذر1379به شماره 105 /6019مورخ27/9/1379

1- نرخ سود تسهیلات اعطایی موضوع پاراگراف اول جزء 1 بندج) شرایط و ضوابط اعطاء تسهیلات ارزی موضوع ماده 60اصلاحی قانون برنامه سوم توسعه مصوب 27/7/1379هیات امناء حساب ذخیره ارزی از 5/7درصد ثابت در سال به2 درصد در سال بالای نرخ سود بین بانکی ارزهای مربوطه در بازار بین المللی تغییر می یابد60 درصد سود تسهیلات اعطایی به بانک عامل تعلق یافته و مابقی به میزان40 درصد به حساب ذخیره ارزی واریز گردد

ماده7- بانک عامل مسئول ارزیابی و تایید یا رد توجیه فنی ،اقتصادی و مالی و قابلیت منابع برای بازپرداخت طرح است . بانک عامل پس از حصول اطمینان کامل از موجه بودن طرح با اخذ تایید از وزارتخانه تخصصی ذیربط در مورد توجیه فنی و اقتصادی طرح و رعایت اولویت های ابلاغی توسط دبیرخانه موضوع ماده8) آیین نامه اجرایی ماده 60اصلاحی قانون برنامه سوم توسعه ) نسبت به عقد قرار داد تامین مالی با مشتری اقدام خواهد کرد.

ماده 8- مسئولیت کامل وصول اقساط از متقاضی و بازپرداخت آن به حساب ذخیره ارزی با بانک عامل است،هیچ گونه اعلام و ادعای لاوصول بودن تسهیلات اعطایی از جانب بانک عامل به واگذارنده پذیرفته نیست.

تبصره: چنانچه وصول اقساط ارزی به هر دلیل ممکن نگردد،حداکثر تعهد بانک عامل در قبال سازمان ،پرداخت هم ارز ریالی اقساط به نرخ گواهی سپرده ارزی در تاریخ اعطای تسهیلات با منظور نمودن نرخ تورم حداکثر تا 10درصد در سال خواهد بود.

طی مصوبه سیصد و سي و دومين جلسه مورخ 14/2/2535 شوراي پول و اعتبار ودر مقررات مربوط به وجوه اداره شده ،ویژگی های این وجوه به ترتیب ذیل اعلام شده است (فقط به بندهای مورد نیازاشاره شده است.)

1- وجوه اداره شده وجوهي است كه طبق قرارداد يا قانون براي مصارف مشخصي در اختيار بانك گذارده شده است و بانك به نيابت واگذارنده و يا بدون نظارت او اين وجوه را به مصارف تعيين شده مي‏رساند.

2- ريسك و خطرات سوخت وجوه اداره شده كه به موجب قانون يا قرارداد بين بانك و واگذارنده وجوه به مصارف تعيين شده مي‏رسد متوجه بانك نخواهد بود.

3- وجوه اداره شده تنها به مصارف دراز مدت (پنج سال به بالا) تخصيص داده مي‏شود.

‌4- درآمد بانك در قبال خدماتي كه در اين رشته از عمليات انجام مي‏دهد منحصراً كارمزد مديريت مورد توافق با واگذارنده وجوه مي‏باشد.

5- چگونگي مصرف و نحوه توزيع وجوه از طرف واگذارنده آن تعيين شده و بانك دخالتي در چگونگي توزيع و مصرف آن نخواهد داشت.

8- تسهيلات اعطائي اعتباري استفاده شده از محل وجوه اداره شده، خارج از حد مجاز اعتبارات اعطائي استفاده شده بانك محسوب مي‏گردد.

فرآیند پرداخت تسهیلات از محل حساب ذخیره ارزی:

ارائه درخواست توسط متقاضی به بانک عامل (ادارات امور شعب ذیربط و یا شعبه ای که در آن دارای سابقه حساب جاری می باشد)

در این بخش، پس از ارائه مستندات قانونی و نیز مقررات مورد نیاز به تجزیه وتحلیل موضوع پرداخته می شود:

بر پایه آنچه در قانون پیش بینی شده، دولت می بایست برای نگه داری وجو ه حاصل از مازاد در آمد نفت نزد بانک مرکزی حساب سپرده ارزی گشایش نماید.

نکته ای که شایان توجه است این که، در تدوین آیین نامه اجرایی این قانون، به جای این که وجوه حساب ذخیره ارزی که قانون در مورد آن تدوین شده،تعریف شود، وجوه اداره شده که یکی از اصطلاحات مشخص بانکی است و مقررات خاص خودرا نیز دارد،مبنای تعریف قرار گرفته است. بهتر بود تعریف به این ترتیب اصلاح می شد:"وجوه حساب ذخیره ارزی ،وجوهی است که از محل حساب ذخیره ارزی برای اعطای تسهیلات به ...، در اختیار بانک عامل قرار می گیرد و بانک عامل مسئولیت اداره آن را بر عهده دارد." با توجه به این که وجود یک اصطلاح واحد با دو ویژگی متفاوت در نظام بانکی درست نیست، منطقی است که انتظار رود تصمیم تدوین کنندگان آیین نامه، مغایرتی با مصوبه شورای پول واعتبار که به موجب قانون، عالی ترین مرجع سیاست گذاری پولی است نداشته باشد.

در روند تدوین آیین نامه اجرایی، به دلایلی که مشخص نیست تدوین کنندگان آیین نامه ،که اتفاقا، بانک مرکزی نیز یکی از اعضای آن بود به طور کامل به چهارچوب مقررات وجوه اداره شده مصوب شورای پول واعتبار پای بند باقی نماندند. (شایدبه این دلیل که احتمالا نماینده ای از حوزه نظارت این بانک در جلسات تصمیم گیری حضور نداشته است.این مورد یکی دیگر از مواردی است که در بانک مرکزی بین حوزه نظارتی و حوزه سیاستگذاری پولی تعارض پیش آمده است که متاسفانه حاصل آن به زیان حوزه نظارت تمام شد.چون با اهداف بانک مرکزی ازجایگاه مرجع نظارتی همخوانی ندارد.) این مساله، خود ،سبب شد که مقررات مربوط به اعطای تسهیلات ازمحل حساب ذخیره ارزی، همواره با ناسازگاری ها وتناقض های درونی مواجه باشد.

چنانچه در مصوبه شورای پول واعتبار آمده است ،چگونگي مصرف و نحوه توزيع وجوه از طرف واگذارنده آن تعيين شده و بانك دخالتي در چگونگي توزيع و مصرف آن نخواهد داشت.حال اگرمقررات حساب ذخیره ارزی با این مقررات انطباق داده شود چنین نتیجه گرفته می شود که، صاحب وجوه(دولت) تعیین شرایط و ضوابط اعطای تسهیلات از محل این حساب را به هیات امنایی که خود برگزیده ،محول نموده است.در بین اعضای هیات امنا،بانک مرکزی (از جایگاه سیاست گذار پولی)عضویت دارد و در این تصمیم گیری ها مشارکت می نماید.صاحب وجوه می تواند نرخ سود تسهیلات ،نوع قرار داد، تسهیلات گیرندگان ،مدت بازپرداخت و...را تعیین کند و دولت این مهم را بر عهده هیات امنای ارزی قرار داده است.صاحب وجوه(دولت) می تواند از بانک عامل درخواست کند،که در مقابل دریافت کارمزد، خدماتی را برای وی انجام دهد. مشتریان را اعتبار سنجی کند.وصول اقساط و یا پیگیری مطالبات معوق را بر عهده گیرد. صاحب وجوه (دولت) می تواند فرآیندی را برای پرداخت این تسهیلات تعریف کند وازبانک عامل بخواهد که در آن چهارچوب حرکت کند.تا این قسمت ،مقررات اعطای تسهیلات ازمحل حساب ذخیره ارزی با مقررات وجوه اداره شده انطباق دارد.ناهمخوانی این دو مقررات زمانی آغاز می شود که هیات امنای ارزی در قبال تسهیلات اعطایی از محل حساب ذخیره ارزی برای بانک عامل سود تعیین می کند. ومقرر می دارد که 60 در صد از سود حاصل از این تسهیلات به بانک عامل تعلق گیرد. در حالی که به موجب مصوبه شورای پول واعتبار در مورد وجوه اداره شده، بانک عامل تنها مجاز به دریافت کارمزد است. به دنبال آن، قرارداد عاملیت (موضوع تبصره 2 ماده 5 )، کسب این درآمد را مشروط به قبول تمامی ریسک اعتباری ناشی از ارائه تسهیلات می نماید ولی در عین حال، تناسبی بین ریسک تحمیلی ودرآمد زایی این وجوه قائل نمی شود. بدین ترتیب که بانک عامل بابت دریافت 60 درصد از سود ،می بایست100 درصد ریسک ناشی از پرداخت این تسهیلات را بپذیرد.و صاحب وجوه بدون تحمل هیچگونه ریسکی 40 در صد از سود را دریافت می دارد. البته، به موجب مقررات وجوه اداره شده،نمی بایست هیچ ریسکی از بابت این وجوه متوجه بانک شود.به دلیل ریسکی شدن تسهیلات،با وجود این که آن ها از منابع بانک یا منابع سپرده گذاران نیستند، باید در سقف تسهیلات اعطایی به ذینفع واحد(موضوع بخشنامه تسهیلات وتعهدات کلان بانک مرکزی)منظور شوند. در حالی که مقررات وجوه اداره شده بانک ها را مجاز نموده، که تسهیلات اعطایی از محل این وجوه را در سقف های مربوط منظور نکنند.این شکاف مقرراتی ،زمانی وسیع ترمی شود که اعطای تسهیلات از محل این حساب در مواردی، برای بانک ها تکلیفی شود.

بزرگ ترین اشتباه بانک ها این بود که بدون مطالعه ی پیامد های پرداخت این تسهیلات، آن را پرداخت کردند یا وادار به پرداخت آن شدند.بیشتر بانک ها بر اساس مقررات احتیاطی بانک مرکزی، حداقل از زمان تصویب مقررات کفایت سرمایه واجد شرایط برای پرداخت این تسهیلات نبودند. به منظورارائه توضیح بیشتر برای اثبات درست بودن این ادعا، گفتنی است که نسبت کفایت سرمایه که یکی از حدود کنترلی برای ریسک اعتباری است بر اساس مقررات بانک مرکزی حداقل، 8 درصداعلام شده است .صورت کسر این نسبت ،سرمایه نظارتی است که خود روش محاسبه خاصی دارد(رجوع شود به بخشنامه ی شماره مب/1911 مورخ 16/11/1382 ومب/1966و1967 مورخ 29/11/1382)،و مخرج کسر، دارایی های موزون شده بر حسب ریسک.هنگام ابلاغ این مقررات به بانک ها ،همه ی آن ها نسبت کفایت سرمایه شان در حد قابل ملاحظه ای کمتر از 8 درصد بود.مقررات یاد شده، مصوبه شورای پول واعتبار،برای بانک ها دوره ی گذاری را تعیین کرده بود که طی آن می بایست نسبت کفایت سرمایه شان را به حد نصاب تعیین شده می رساندند. برای افزایش نسبت کفایت سرمایه، بانک ها همواره دو حق انتخاب دارند:1-افزایش صورت کسر از طریق افزایش سرمایه و سودآوری 2- کاهش دارایی های ریسک دار.البته انتخاب گزینه دوم شرایط انقباضی را ایجاب می کند که مسلما به گسترش فعالیت های اقتصادی آسیب می رساند.ولی با توجه به عملی نشدن افزایش سرمایه بانک ها که عمدتا دولتی بوده و می بایست توسط دولت انجام شود،انتخاب گزینه دوم اجتناب ناپذیر بود.حال، پس از این توضیحات به این مطلب بازمی گردیم که بانک ها، اصولا بر اساس مقررات نظارتی بانک مرکزی ،حداقل از زمان تصویب مقررات کفایت سرمایه (وحتی در شرایط حاضر) مجاز به افزایش دارایی های ریسک دار خود نبودند (نیستند)بدین مفهوم که نمی بایست پرداخت این تسهیلات رامی پذیرفتند (بپذیرند). مگر این که به مفهوم واقعی وجوه اداره شده محسوب می شدند.(شوند). زیرا آن ها باید دارایی‌های ریسک دار خود را به حدی کاهش می دادند تا پس از دوره گذاز به نسبت کفایت سرمایه مصوب شورا برسند. به دلایلی که پیش تر توضیح داده شد،یعنی تداخل وظایف سیاستگذاری پولی ونظارتی بانک مرکزی ومغلوب شدن حوزه نظارت آن بانک در این هم آورد و فشار هایی که از سوی دولت ها به بانک های دولتی وارد می شد ونیز ضعف مدیریت بانک های دولتی ونبود حاکمیت شرکتی مناسب درآن ها، بانک ها ،ضمن نقض مقررات احتیاطی بانک مرکزی، بدون داشتن سیستم اعتبار سنجی موثر، با پرداخت تسهیلات از محل حساب ذخیره ارزی، ،به عنوان وکیل سپرده گذاران ،منافع آن ها را نادیده گرفتند.

معمولا؛ مبالغ اختصاص داده شده برای تسهیلات از محل این حساب،قابل ملاحظه است به همین دلیل در بیشترموارد، سقف مقرر برای تسهیلات اعطایی به ذینفع واحد نقض شده ،بانک با خطر ریسک تمرکز مواجه می شود .به این ریسک می بایست ریسک های سیاستی ای که از طریق تصمیم های غیر منتظره دولت ها به تسهیلات گیرندگان از محل منابع ارزی و حساب ذخیره ارزی تحمیل می گردد، افزوده شود (مثل تغییر ناگهانی ارز معاملات ازمثلا دلار به دیگر ارز ها .این تغییرات به دلیل نبود ابزار های پوششی، موجب مخدوش شدن مقررات وضعیت باز ارزی - موضوع بخشنامه شماره مب/ 1345مورخ 27/12/1380واصلاحات پس از آن- ودر نتیجه ،تحمیل وافزایش ریسک بازارموسسات می‌شود. )

علاوه برآنچه گفته شد، ماهیت حساب ذخیره ارزی دارای دوگانگی است به این دلیل که وجوه این حساب در عین حال که جزءمنابع بانک نیست،و متعلق به صاحب وجوه است در شرایطی که تسهیلات پرداخت شده از محل آن، در سررسید ادا نشود، مطالبات غیرجاری بانک- نه صاحب وجوه- به حساب می آید .این در حالی است که به موجب ماده 7 شرایط و ضوابط اعطای تسهیلات ارزی، بانک عامل پس از حصول اطمینان کامل از موجه بودن طرح با اخذ تایید از وزارتخانه تخصصی ذیربط در مورد توجیه فنی و اقتصادی طرح و رعایت اولویت های ابلاغی توسط دبیرخانه- موضوع ماده8آیین نامه اجرایی ماده 60اصلاحی قانون برنامه سوم توسعه - نسبت به عقد قرار داد تامین مالی با مشتری اقدام خواهد کرد.

به دلیل این ماهیت دوگانه، با تسهیلات پرداختی از محل حساب ذخیره ارزی، به رویه ای متفاوت از تسهیلات پرداختی از محل دیگر منابع ارزی رفتارمی شود.توضیح آنکه، در بخشنامه های بانک مرکزی ،به بانک ها اعلام شده که مجاز نیستند هنگام اعطای تسهیلات به جز سود تسهیلات ،هیچگونه وجهی بابت کارمزد یا تحت هر عنوان دیگر دریافت کنند. استثنا قائل شدن در مورد تسهیلات اعطایی از محل حساب ذخیره ارزی که در آن بانک مجاز است هم سود و هم کارمزد دریافت کند،قابل توجیه نیست.

در پایان این سوال قابل طرح است آیا با توجه به توضیحات یادشده،بهتر نیست ماهیت این حساب اصلاح شود؟آیا رها کردن بانک ها در گردابی که جزتضییع منافع سپرده گذاران ،پیامد دیگری ندارد، عادلانه است ؟ پایاپای نمودن مطالبات غیر جاری بانک ها از محل این حساب با طلب از دولت ،با مستمسک قرار دادن قرارداد عاملیت ،ممکن است به طور صوری ومقطعی بدهی دولت به بانک ها را کاهش دهد ولی باید توجه داشت که این، فقط یک روی سکه است چون روی دیگر این سکه، افزایش مطالبات غیرجاری بانک ها ،افت قابل ملاحظه نسبت های شاخص سلامت شبکه بانکی است که علاوه بر توقف گردش سیال جریان وجوه در شبکه بانکی به جریان فعالیت های اقتصادی واعتبار بین المللی سیستم بانکی نیز آسیب جدی وارد می نماید.درچنین شرایطی، مسلما بازهم این دولت است که می بایست بار سنگین این مشکلات را تحمل کرده ،برای آن چاره اندیشی کند.

انتشار در روزنامه دنیای اقتصاد در تاریخ ۱۸/۹/۱۳۸۹