تاثیر ساختار بخش نظارت بانک مرکزی بر کار آمدی آن

 

درپانزدهم و بیست وهشتم تیر ماه سال جاری ایجاد دو مدیریت کل نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری مرکز واستانی، به عنوان خبری در وب سایت بانک مرکزی قرار گرفت. هدف از این نوشتار، تجزیه وتحلیل پشتوانه منطقی تغییرات سازمانی  انجام شده در بخش نظارت و نیز امکان سنجی ارتباط کاری بین این دو مدیریت کل با یکدیگر است.

در زیر، به عنوان مقدمه، توضیحاتی در خصوص ساختار بخش نظارت در عرصه بین المللی ارائه می شود.   ساختار بخش نظارت به رویکردی که برای انجام آن انتخاب می شود،بستگی دارد. در سال های اخیر با توجه به توسعه و گسترش موسسات اعتباری (بانک ها و موسسات اعتباری غیر بانکی و..)ونیزمحصولات ارائه شده توسط آن ها با کنار گذاشتن رویکرد سنتی نظارت و جایگزینی آن با نظارت مبتنی بر ریسک، ساختار بخش نظارت در بانک های مرکزی دستخوش تغییراتی شده است.از ویژگی های مهم این نوع نظارت می توان به آینده نگربودن(به دلیل توجهی که به استراتژی و برنامه عملیاتی بانک دارد).توجه به تمامی ریسک های فراروی بانک و پیشگیرانه بودن آن اشاره کرد.

با وجود تفاوت هایی که از نظر اجرایی بین الگو های متفاوت بخش نظارت در دنیا وجود دارد، بهترین الگوی پیشنهادی برای یک بخش نظارت کارآمد، مشتمل بر سه  یا چهار واحد اعلام شده است  این واحد ها  در چهارچوب وظایف تعریف شده برای هریک، به گونه ای ارگانیک با یکدیگر ارتباط داشته ،واز طریق نظارت بر ریسک های سیستم بانکی اهداف مشترکی از جمله حفظ ثبات در بازار را دنبال می کنند.

این الگو شامل عمدتا سه واحد تدوین کننده مقررات احتیاطی ( regulation department)، واحد نظارت غیر حضوری(off-site supervision department  )، واحد نظارت حضوری
 (
On-Site Supevision Department ) است .در پاره ای موارد بخشی تحت عنوان واحد تطبیق( Compliance Department) در کنار دیگر واحدهای نظارتی ایجاد می شود، در غیر این صورت، تشکیل واحد اخیر،  به صورت  جزیی از اداره تدوین کننده مقررات اجتناب ناپذیر است.در اینجا ارائه توضیحاتی در مورد کارکرد هر یک از این واحد ها ضروری بنظر می رسد.

تدوین مقررات احتیاطی[1]  (prudential regulation ) وظیفه ای است که واحد اول انجام می دهد.

پس از تدوین مقررات احتیاطی و ابلاغ آن ها، به منظور نظارت بر چگونگی اجرای مقررات توسط موسسات اعتباری لازم است فرمتی برای دریافت اطلاعات مربوط ؛ از موسسات تهیه و برای آن ها ارسال شود.

·         واحد نظارت غیر حضوری به طور مستمر وظیفه دریافت اطلاعات را انجام می دهد.این واحد در صورت لزوم، اطلاعات دریافتی را مورد پردازش قرار می دهد و وضعیت هریک از ریسک ها رادر موسسه، ریسک کلی آن و نیز ریسک سیستم بانکی را به عنوان یک  کل، مورد ارزیابی قرار می دهد.  البته این کار، براساس شاخص های معینی از طریق محاسبه نسبت کفایت سرمایه،بررسی کیفیت دارایی ها، کیفیت مدیریت،سود آوری ،وضعیت نقدینگی ،حساسیت نسبت به ریسک بازار انجام می شود و به هر یک از  آن ها رتبه داده می شود. در بعضی از کشور ها ریسک عملیاتی و نیز ریسک تکنولوژی و درجه پایبندی به رعایت مقررات نیز در این رتبه بندی وارد می شود.البته به دلیل کارکرد نظارتی ای که این رتبه ها برای بانک مرکزی دارند، کاملا محرمانه تلقی شده، ازانتشار آن ها بدلیل اثرات سویی که می توانند بر بازار داشته باشند خودداری می شود.

بر مبنای این رتبه ها، واحد نظارت غیر حضوری:

  •     موسسات اعتباری را از نظر ضرورت پایش و نظارت اولویت بندی می کند.
  •    حوزه هایی را در موسسه، که در مورد آن ها جای نگرانی وجود دارد تعیین می کند و پیشنهادهای خود را برای انجام اقدام  های اصلاحی ارائه نموده،اجرای آن ها را توسط بانک مورد پی گیری قرار می دهد.
  •    موسسات مساله دار را که نیازمند نظارت با فاصله زمانی کوتاه تری هستند مشخص می کند.

به منظور روشن شدن هرچه بیشتر فرآیند اجرایی کار، فرض می کنیم که درمقررات تسهیلات وتعهدات کلان حد تعیین شده برای مجموع تسهیلات و تعهدات به ذینفع واحد (طبق تعریف بخشنامه)، حداکثر 20%سرمایه پایه تعیین شده باشد.با توجه به این که مصادیق سرمایه پایه و روش محاسبه آن ونیز مقررات تسهیلات وتعهدات کلان و فرمت های مربوط به اطلاعات مورد نیاز بانک مرکزی، توسط این بانک ،پس از ابلاغ به موسسه، از طریق دفتر مرکزی آن به تمامی شعب آن ابلاغ می شود ،شعب به تناسب سطوح اختیارات تفویض شده از سوی دفتر مرکزی، در صورت پرداخت تسهیلات کلان موظف هستند در فرم های مربوط ،میزان آن را را برای دفتر مرکزی ارسال دارند.ملاحظه می شود که در نهایت، این دفتر مرکزی موسسه  است که با یکپارچه نمودن اطلاعات ،آن را برای بانک مرکزی ارسال می دارد.

بازرسی حضوری از موسسه، بر اساس برنامه ریزی از پیش تعیین شده یا تصادفی ویا بنا به پیشنهاد واحد نظارت غیر حضوری از طریق بررسی مستندات ،دستورالعمل های داخلی موسسه ،مطالعه گزارش های حسابرسان مستقل و دیگر گزارش ها ونیز صورت جلسه های هیات مدیره ،مصاحبه با مدیران و آزمون عملیات انجام می شود.  راهنمای عملی (  manual) که برای بازرسان این واحد تدوین می شود،از روش های مهم استاندارد نمودن رویه نظارت است..گاهی اوقات در ترکیب  تیم  این بازرسان از بازرسان واحد نظارت غیر حضوری و نیز کارشناسان واحد تدوین مقررات نیز استفاده می شود.این گروه ضمن بررسی حوزه های فعالیت موسسه، ریسک های فعالیت ها و محصولات ارائه شده توسط موسسه، روش های کنترل آن ریسک ها  ونیز وضعیت مالی موسسه را  مورد ارزیابی قرار می دهد. علاوه بر این، به انواع ریسک های موجود در موسسه  و روش های کنترلی آن رتبه داده،رتبه ترکیبی ریسک موسسه را تعیین می کند.یافته های بازرسی طی جلسه ای با مدیران بانک، در اختیار آن ها گذاشته شده و از مدیران خواسته می شود که طی مدت معینی نسبت به انجام اقدامات اصلاحی اقدام کنند.در این بازرسی با مشخص شدن وضعیت بانک ،زمان بازرسی بعدی مشخص می گردد.

نکته حایز اهمیت این که برای این نوع بازرسی نیز بازرسان از دفاتر مالی بانک در دفتر مرکزی که شامل گزارش های دریافتی از تمامی شعب آن است استفاده می کنند.

بنابراین، بین شعب بانک ها و بانک مرکزی هیچ گونه ارتباط مستقیمی وجود ندارد و تمامی ارتباطات از طریق دفتر مرکزی موسسات اعتباری انجام می شود.

واحد تطبیق، وظیفه تطبیق مقررات تدوین شده در بانک مرکزی با قوانین و مقررات موضوعه و نیز سازگاری آن با دیگر مقررات و...را انجام می دهد.

 

مروری بر ساختار بخش نظارت بانک مرکزی و تغییرات پیش رو

در سال 1380، با توجه به این که مقرر گردید رویکرد نظارت مبتنی بر ریسک نیز در بانک مرکزی به اجرا درآید، ساختار سازمانی بخش نظارت، پس از دریافت نقطه نظرات مشورتی کارشناسان خارجی خبره در امور نظارت بانکی برای انجام تغییرات لازم  مورد بررسی قرارگرفت وبعد ازبومی سازی الگوی پیشنهادی آن ها، با صرف هزینه و وقت قابل توجه، توسط کارشناسان بانک مرکزی اصلاح شد .البته این نکته شایان ذکر است که با وجود این اصلاح ساختار، به دلیل وجود موانعی (در درون وبرون سازمان )، بخش نظارت هرگز فرصت پیمودن دوره گذار و پیاده سازی کامل نظارت مبتنی بر ریسک را نیافت. در سال 1385،اداره ای که امور موازی با نظارت بر بانک ها را انجام می داد برای نظارت بر صندوق های قرض الحسنه وموسسات بازار غیر متشکل پولی ایجاد شد. در سال جاری نیز بخش نظارت، مجددا در حال تجربه تغییرات سازمانی جدیدی است.

بر اساس آنچه در وب سایت بانک مرکزی قرار گرفته، مدیریت کل پیشین ،به سه مدیریت کل تغییر یافته است.طبعا برای مدیریت های کل ایجاد شده باید واحدهایی به عنوان زیر مجموعه تعریف و ایجاد شوند تا تشکیل آن ها موضوعیت یابد.

درنگاه اول، گسترش سازمانی این بخش، نخستین نکته ای است که توجه را به خود جلب می کند. برای تجزیه و تحلیل علت این تغییرات پی در پی-که خود می تواند تشدید کننده ناکار آمدی بخش نظارت شود - باید اذعان شود که بخش نظارت یکی از مظلوم ترین بخش ها در بانک مرکزی محسوب می شود.چرا که با موضوع تدوین و ابلاغ مقررات ونیزنظارت بر حسن اجرای آن ها سروکار دارد.(اگرچه وظیفه ی قانونی اش یعنی نظارت بر بانک ها وموسسات اعتباری به جز این نیست.).

مروری بر تاریخچه این بخش نشان می دهد که در بیشتر مواقع ،هر گاه یکی از بخش های اقتصادی با مشکلات و موانعی مواجه می شد، بانک مرکزی وبه تبع آن نظارت بانک مرکزی در مرکز توجه وعنایت ویژه! قرارمی گرفت.در حال حاضر هم بدون این که علت بروز مشکلات بنگاه ها و بخش های اقتصادی و نیز رفتار موسسات اعتباری - ازنقطه نظر عقلایی بودن رفتار یک بنگاه اقتصادی در واکنش به شرایط محیط عملیاتی - مورد تجزیه وتحلیل قرار گیرد، کماکان اگر نرخ سود تسهیلات و یا سپرده ها رعایت نشود،موسسات از اعطای تسهیلات خودداری کنند ویا مطالبات معوق بانک ها افزایش یابد ،کشاورزان نتوانند بدلیل خشکسالی اقساط خود را پرداخت نمایند،تولید کنندگان برای تولید کالا هایشان با کمبود منابع مالی مواجه شوند وبانک ها از اعطای تسهیلات به آن ها طفره روند و...، بانک مرکزی و بخش نظارت آن می بایست پاسخ گوباشند .این مسایل،در مجموع، سبب شده که این بخش عملا توان برنامه‌ریزی، اجراو پیگیری وظایف خود را از دست داده، دچار روزمرگی  شود. البته در این بین، نباید نقش مخرب نیرو های درون سازمان که با مقاومت در برابر تغییرات مثبت و ضروری در این عرصه تاثیر گذار بودند، نادیده گرفته شود.با این توضیحات، آنچه در کل از وضعیت بخش نظارت به نظاره گر بیرونی منتقل می شود، چیزی جز ناکارآمدی نیست.

همان طور که در بالا نیز توضیح داده شد، به دلیل اهمیت نقش بانک مرکزی وموسسات اعتباری در عرصه اقتصاد کشور،هر از چند گاهی، عملکرد این بخش در نوع برخورد با فعالان بازار پول به چالشی بین سیاست گذاران اقتصادی بدل می شود.به گونه ای که، این تصور را ایجاد می کند که  مشکلات با  تغییرات مدیریتی دربانک مرکزی  رفع خواهد شد. متاسفانه شواهد، از ناکافی بودن دانش در موردمقوله بانکداری مرکزی ونیز نظارت بانکی - که کاملا تخصصی بوده ومهارت خاص خود را لازم دارد - حکایت دارد. تصویر ذهنی عمده ای که در جامعه در مورد بخش نظارت شکل گرفته است حاصل یک ساده سازی ذهنی است .چون انتظار از نظارت صرفا در چهار چوب به کارگیری شیوه ای پلیسی، مشابه آن چه در برخورد با متخلفین انجام می شود خلاصه می گردد. بدون توجه به این که گستره نظارت بسیار وسیع تر از این ها و نیازمند بررسی های خاص موشکافانه است.

از سوی دیگر، با توجه به استعداد رسانه ای شدن موضوعات مربوط به بانک مرکزی و بانک‌ها، معمولا در پی هرگونه تغییرات مدیریتی درسطوح عالی بانک مرکزی؛ بخش نظارت، مرکز توجه مدیران جدید قرار می گیرد. مدیران ارشد جدید هم  با توجه به انتظارات ایجاد شده در مسئولین، در صدد بر می آیند به هر ترتیب با هدف اصلاح این بخش ،در آن تغییراتی بوجود آورند.در این گونه موارد ارائه توضیحات در مورد پیشینه تحولات این بخش وعلت تاخیر در اجرای نظارت مبتنی برریسک ؛ به علت این که کالبد شکافی مشکلات پیش رو ونیز ارائه راه حل برای  رفع آن ها توسط زیرمجموعه، به دلایل مختلف، کار نسبتا دشواری است ،همیشه ساده ترین راه انتخاب می شود و این که، ساختار؛ علت اصلی مشکلات تلقی می شود. پس بهتر است ،همه چیز از نو بنا شود. انجام تغییرات سازمانی از جمله یکی از این راه کار ها است.چون در ظاهر امر،هم نمایش دهنده گامی در جهت رفع مشکل است و هم به همه منتظران هر گونه تغییر رویه،این علامت را می دهد که این آغاز کار است. به بار نشستن محصول، نیازمند گذشت زمان است.

در اینجا به بررسی ایرادات وارده به ساختار سازمانی جدید پرداخته می شود. با توجه به توضیحاتی که در مقدمه نوشتار،در مورد شیوه انجام نظارت حضوری و غیر حضوری ارائه شد،این نوع نظارت با بررسی دفاترمالی موسسات در دفتر مرکزی که در حال حاضر در تهران قرار دارند انجام می شود.به همین دلیل اطلاعات دریافتی توسط اداره نظارت بر موقعیت مالی ؛شامل اطلاعات یکپارچه بوده وبرای بررسی تصویر کلی ریسک موسسه، ضرورتی به دریافت اطلاعات شعب در استان ها وجود ندارد.

نکته دیگری که لازم است در مورد آن شفاف سازی شود این که ،ازاستقرار کادر بازرسی بانک مرکزی در استان ها ،چه هدفی دنبال می شود؟اداره موسسات اعتباری و نظارت بر حسن اجرای مقررات و بخشنامه های بانک مرکزی با هیات مدیره بانک هاست.این موضوعی است که بارها در بخشنامه های بانک مرکزی مورد تاکید قرار گرفته است.

در این رابطه لازم به توضیح است، آنچه از ضرورت های اساسی برای اداره موسسات، بویژه موسسات اعتباری است وجود حاکمیت شرکتی مناسب و نیز استقرار نظام کنترل داخلی موثر است .وجود نظام کنترل داخلی موثر ،هیات مدیره را از توانمندی لازم برای اداره ی موسسه برخوردار خواهد نمود زیرا نظارت ومدیریت و نیز ترویج فرهنگ کنترلی در موسسه ،از طریق تصویب استراتژی های کلی موسسه ؛تصویب ساختار سازمانی مناسب برای شناخت و کنترل ریسک ها،ترویج فرهنگ پای بندی به ارزش های اخلاقی و درستکاری در سازمان تحقق پذیر می شود. در این نظام، مدیریت ارشد موسسه، مجری مصوبات هیات مدیره بوده (شامل ایجاد سازمان مناسب؛استقرار افراد با توانمندی و صلاحیت های لازم فردی وتخصصی، تفکیک وظایف بویژه بین امور کنترلی و اجرایی وشفاف نمودن مسئولیت ها) ودر این خصوص، به هیات مدیره پاسخ گواست. پیگیری و اصلاح موارد نقض حدود و مقررات ازجمله فعالیت های کنترلی در این نظام محسوب می شود. ضمنا، گردش اطلاعات در یک نظام کنترل داخلی موثر به گونه ای مناسب و منظم انجام می شود تا تمامی کارکنان به اطلاعات لازم برای انجام وظایف محوله دسترسی یابند.وجود حسابرسی داخلی کارآمد توسط کارکنان خبره ومستقل که از حق گزارش نویسی مستقیم به کمیته های مشورتی هیات مدیره (کمیته حسابرسی و کمیته عالی مدیریت ریسک)و یا هیات مدیره برخورداربوده، بتواند آن ها را در جریان نارسایی های موجود در موسسه قرار دهد،از دیگر ابزارهایی است که هیات مدیره با ایجاد سیستم مناسب کنترل داخلی می تواند برای اجرای وظایف مدیریتی و نظارتی خود از آن بهره مند شود.

با این اوصاف ،اگر در شعب موسسه در هر قسمت از کشور،مقررات نقض شود ،حدود رعایت نشود.اختلاس روی دهد،ضوابط بدرستی اجرا نشودو بروز بسیاری از مشکلات دیگر ،همگی به ترتیبی، به ضعف نظام کنترل داخلی موسسه باز می گردد. تمامی این ها  از طریق بازرسی ناظران بانک مرکزی از فرآیند های کنترلی موسسه درفتر مرکزی و در چهارچوب بخشنامه ای که در سال 1386 به شماره مب /1172 مورخ 31/3/1386 به موسسات اعتباری ابلاغ شده است ،قابل شناسایی است.

نتیجه کلام این که، تقسیم بندی سازمانی اخیر با رویکرد نظارت مبتنی بر ریسک هم خوانی ندارد.این تغییرات را نمی توان در جهت بهبود و تقویت بخش نظارت ارزیابی نمود. بنابراین؛  این دو مدیریت کل می بایست در هم ادغام شوند وبه شکل پیشین خود بدون ذکر واژه های "مرکز "و "استانی " به کار خود ادامه دهند. در غیر این صورت، بنظر می رسد این ساختاردر مرحله عمل عدم قابلیت اجرایی خود را نشان خواهد داد.

 تاریخ انتشار در روزنامه دنیای اقتصاد:۲۱/۸/۱۳۸۹

 

 

استفاده از مطالب باذکر ماخذ بلامانع است.


[1] - مقررات احتیاطی، مجموعه ای از مقررات را در بر می گیرد که از طریق تعیین حدود و ضوابط مشخص برای خدمات اعتباری قابل ارائه به طرف های مقابل موسسات اعتباری و نیز شفاف نمودن فعالیت های موسسات یاد شده،  ریسک های آن ها را تحت کنترل قرار   می دهد.از مهم ترین این مقررات؛نسبت کفایت سرمایه، حد تسهیلات و تعهدات کلان به هر شخص ونیز اشخاص مرتبط با موسسه اعتباری؛ طبقه بندی دارایی ها و نگه داری ذخایر کافی برای هر طبقه ،(برای کنترل ریسک اعتباری) حدمقرر برای سرمایه گذاری، حد مربوط به خالص وضعیت باز ارزی (برای کنترل ریسک بازار) و...را نام برد.


تاریخ ارسال / ویرایش :    يكشنبه 4 دي 1390           تعداد بازدید : 339
طراحی وب سایت کلیه حقوق محفوظ است، استفاده از مطالب با ذکر منبع بلامانع است.