بازتاب سیاست مقرراتی FSI نسبت به اپیدمی کوید19 Claudio Borio and Fernando Restoy

 مقدمه (مترجم)

در پی گسترش بحران اپیدمی  کوید 19 و پیامد های اقتصادی آن ، کمیته نظارت بر بانکداری بانک تسویه بین المللی برآن شد که به کمک اقتصاد بیاید .برای این کار 3 اصل را برای تعدیل پاره ای از مقررات احتیاطی خود منتشر کرد.تا بدین ترتیب با کاستن از تعهدات مقرراتی بانک های مستقر در کشور های عضو،برای آن ها این امکان را فراهم کند از طریق پرداخت وام به مشاغل آسیب دیده ، کسادی کسب و کار ها را تا حدودی کاهش دهند.ولی آنچه در این مقاله مورد توجه است این که ، بانک ها به موجب اجرای کامل یا نسبی  مقررات بازل 3 از نظر میزان سرمایه و نقدینگی در شرایط مناسبی قرار گرفته اند.بنابراین، برای آن ها این امکان وجود دارد که بدون رویارویی با خطر قابل توجه ، اقدام به وام دهی نمایند.البته اشاره به این مطلب ضروری است که با وجود روان سازی هایی که در رابطه با اجرای استاندارد ها انجام شده است ،بانک ها هنوز به دلیل ابهاماتی که برایشان پیرامون آینده و چگونگی بازگشت به استاندارد ها وجود دارد ، نسبت به استفاده از معافیت های مقطعی  دچار تردید هستند.

آنچه باعث پرداختن به این مقاله شد، این است که توجه خوانندگان این نوشتار را به ضرورت هماهنگی با استانداردهای بین المللی بانکداری و هزینه فرصتی که دور بودن از استاندارد ها به اقتصاد ونظام بانکی کشور وارد می کند، جلب نماید.بنابراین، ترجمه بخش های مهم متن دو پژوهشگر بانک تسویه بین المللی توسط نگارنده ،فقط به منظور آشنایی و  بهره برداری از تجربیات و نوع واکنش یک مرجع بین المللی به بحران های مالی است هرچند که شاید عملی کردن آن برای نظام بانکی کشور در شرایط نامطلوب کنونی چندان امکان پذیر به نظر نرسد.

  اقدامات و پشتوانه منطقی آن ها

 اپیدمی کوید 19 ، پیش بینی ها در مورد رکود عمیق را به واقعیت نزدیک تر کرد.از این رو،به طور بی سابقه ای مقامات مسئول را به واکنش واداشت به ترتیبی که نه  فقط  سیاست های پولی و مالی ، بلکه مقررات احتیاطی ونظارتی ودیگر سیاست های مالی را به شکل موثرتری به اجرا درآوردند.این که چه نوع اقداماتی انجام شده و منطق انجام آن ها چیست و معایب و مزایای آن ها چگونه است ؟ این مقاله در تلاش است به این پرسش ها درچارچوبی ساده و در قالب  مجموعه ای از اصول که به ارزیابی آن ها کمک می کند، بپردازد.

از نظر سیاست گذاران ، اقتصاد با شوک مهمی دست به گریبان است.به این دلیل ، آن ها درپی آن هستند که این بحران را در شرایط سکون قرار دهند تا بتوانند توجه خود را به شرایط اضطراری سلامت همگانی معطوف کنند.شرایط فورس ماژور ایجاب می کند،که تمامی سیاست ها در جهتی به کارگرفته شوند که جریان وشدت شوک ها را کاهش دهند و مانع فروپاشی اقتصاد و جامعه شوند.

برای نیل به این مقصد،البته، اهداف  وسیاست های مالی باید نوع وگستره اصلاحات را مورد توجه قرار دهد.اگر این کار زمان ببرد ،اصلاحات ممکن است نتیجه عکس دهد.یک بخش بانکی ضعیف، اقتصاد را ضعیف تر می کند.سیستم مالی سالم ومستحکم پیش نیاز رشد پایدار اقتصادی است.

در واقع ،این سیاست های تبعیض آمیز هستند که در شرایط نامطلوب بسادگی  استاندارد ها را راحت می گیرند و بر عکس در شرایط خوب استاندارد ها ی سختگیرانه را اجرا می کنند.این رویه در بلند مدت ریسک بیش از حدی ایجاد می کند.(کژ رفتاری اخلاقی )[1].

سه اصل برای این شرایط پیشنهاد می شود که برای ارزیابی اصلاحات راهنما محسوب می شود:

اصل اول: اصلاحات باید در جهت حمایت موثر از فعالیت اقتصادی باشد.باید حداقل ، برای دوره بحران و ترجیحا ،حتی پس از آن ،تا زمانی که زیربنای محکمی برای بهبود شرایط اقتصادی بوجود آید ادامه داشته باشد.

اصل دوم:  باید سلامت سیستم مالی را حفظ کنند.بانک ها باید برای تحقق رشد پایدار به طور مکفی سرمایه ونقدینگی داشته و سودآور باشند.

اصل سوم: این اصلاحات نباید به اعتبار بلند مدت سیاست های مالی خدشه وارد کند. چون اعتبار براحتی از بین می رود و بازیابی آن دشوار است.کوتاه آمدن بیش از حد در مورد سیاست ها در کوتاه مدت می تواند در بلندمدت عواقب وخیمی در پی داشته باشد.با این نگرش ، تعدیلات باید موقتی قلمداد شوند.شفافیت برای تحقق این اصل بسیار مهم است.

در مورد این موضوع که به چه دلیل مقررات احتیاطی و نظارتی ذر پی آنند که بانک ها را تشویق کنند در شرایط کسادی از وام دهی حمایت کنند دلایل خوبی وجود دارد.قابل توجه ترین آن ها "مغالطه ترکیب بندی [2]"است.این کاملن منطقی است،بانک در شرایط رکودی به دلیل شکنندگی وضعیت مالی وام گیرنده تمایلی به وامدهی نداشته باشد در این حالت ،هر بانک با توجه به بزرگی اقتصاد اثر کمی بر آن دارد ولی اگر این کار به صورت جمعی توسط همه بانک ها باهم انجام شود، رکود را تشدید خواهد کرد. این مغالطه به کنار، بانک ها ممکن است  در واکنش به بی محابا عمل کردن در شرایط مطلوب ، در شرایط نامطلوب بیش از حد محافظه کار شوند.این وضعیت ،نتیجه تسلط بیش از انداره چرخه اقتصادی بر سیستم مالی است.

این چنین ملاحظاتی بر کانون رویکرد سیستمی {یا احتیاطی کلان) و رابطه اش با مقررات ونظارت سایه افکنده است. و از زمان بحران بزرگ نقش آن پررنگ تر شده است.این ایده می گوید که مقررات نباید ریسکی بودن موسسات را به صورت انفرادی در نظر بگیرد بلکه باید آن ها را گروهی در نظر گرفته و تاثیر عملکرد جمعی آن ها را بر ریسک کلی سیستم مد نظر قرار دهد.

این ملاحظات به منظور پیشگیری از دیده نشدن اصلاحات مصلحت آمیز با توجه به تجربیات گذشته، باید در چارچوب مقررات احتیاطی منظور شود.در غیر این صورت،این خطر وجود دارد که اصلاحات بسیار دیر انجام شوند و به سلامت بانک ها لطمه وارد شده اعتبار آن ها تضعیف شود.بعضی از مواد خاصیت داشتن الحاقیه را دارند ولی در شرایط اضطراری اصلاحات مصلحت آمیز می تواند به عنوان گزینه بعدی توجیه شود.انواع مختلف تعدیلات دارای نقاط قوت و نقاط ضعفی هستند که 3 اصل راهنما با درجات متفاوت آن ها را تکمیل می کنند.

ابزار های نظارتی ای که برای حمایت از وامدهی در شرایط رکودی به بهترین وجهی انتخاب شده اند، سرمایه حمایتی [3]بازل 3 است که برای مقابله با چرخه های اقتصادی طراحی شده است.این ابزار بانک ها را وادار می کند نسبت به انباشت سرمایه در اوضاع اقتصادی خوب برای استفاده از آن در شرایط نامطلوب اقدام کنند.هدف این مقررات تقویت توان تاب آوری بانک ها است.ولی این ابزار ممکن است فایده دیگر کاستن از چرخه های وام دهی رادر پی داشته باشد. این اصلاحات از یک سو  بر مبنای شاخص هایی که نمایانگر آسیب پذیری رو به رشد سیستم می باشند، به صلاح آن هستند و از سوی دیگر بخش و بسته ای از چارچوب مقرراتی به حساب می آیند.این یک معضل است.مگر این که مقامات ، سرمایه حمایتی را در زمان های مناسب فعال کرده باشند.البته منابعی که امکان آزاد کردنشان برای جلوگیری از بحران وجود داشته باشد محدودند.در واقع ،تعدادی از کشورها بخشی یا نزدیک به تمام این سرمایه را پیش از شروع اپیدمی استفاده کرده اند.

بازل 3 ابزار دیگری را هم برای بانک ها معرفی کرده است ولی این ابزار از عمومیت برخوردار نیست .و مختص به هر بانک است.این سرمایه حمایتی از مقررات احتیاطی خرد [4]محسوب می شود.و در شرایط نامطلوب به منظور حفظ کارکرد واسطه گری بانک ها امکان کاهش یافتن دارد . هدف حمایت از اقتصاد است.

یک مورد قابل بحث دیگر،موردی مرزی یا بینابینی است که اجازه می دهد در حد محدود الحاقیه ویژه سرمایه که مربوط به الزامات محور دوم توافق نامه بازل است، کاهش پیدا کند. نقض این مورد به طور معمول با جریمه سنگین مقام ناظر همراه است.هنگامی که این الحاقیه به منظور جبران کسری لایه اول کفایت سرمایه ضرورت داشته باشد.کاهش آن در تعارض با اصول ما است.الزامات حداقلی شدیدا به سرپا نماندن بانک حساس است.آنچه گفته شد جزء اصلی محور دوم سرمایه حمایتی است که می تواند برای جذب زیان ها در سناریوهای نامطلوب مورد استفاده قرار گیرد در صورتی که بانک سرپا بماند،استفاده از سرمایه حمایتی مجاز است.

هیچیک از این اقدامات، در عین حال که مفید هستندبرای نیل به هدف مطلوب کافی نیستند.این اقدامات کم وبیش ،منابع بانک ها را برای وام دهی افزایش می دهد ولی نمی توانند برای بانک ها انگیزه ایجاد کنند.در واقع، بانک ها تقریبا تمایلی به کاهش سرمایه حمایتی خود ندارند. یکی از علل آن شفاف نبودن انتظارات مقام ناظر است.بانک ها باید اطمینان حاصل کنند که ضرب الاجل تعیین شده توسط مقام ناظر ، برای تشکیل مجدد سرمایه از انعطاف پذیری کافی برخوردار است و در ضمن با عادی شدن فعالیت اقتصادی و بازارهای سرمایه هم خوانی دارد.این مساله بویژه ، در کشورهایی که بخش بانکی ،پیش از شیوع کوید 19 با چالش سودآوری مواجه بوده و افزایش سرمایه در بازار های مالی در مدت معقول را برای خود دشوار می دانند،اهمیت دارد.

نکته دیگر مربوط به محدودیت های بانک ها برای توزیع درآمد ها است.این مورد شامل مبالغی است که بانک ها می توانند به سهامداران پرداخت کنند. پرداخت ها به شبه بدهکاران (مثل پرداخت کوپن به دیگر ابزارهای سرمایه ای همچون اوراق قرضه قابل تبدیل که برای افزودن به سرمایه لایه اول مناسب تشخیص داده می شود.) و پرداختها به کارکنان را نیز می تواند در برگیرد.دو مورد اول به طور بالقوه بر ارزش گذاری بازار تاثیرگذار بوده،در فعالیت انتشار اوراق اختلال ایجاد می کند.

یک راه حل برای ایجاد انگیزه در بانک ها این است که محدودیت ها بدون ارتباط با اندازه سرمایه حمایتی باشد.اطمینان داشته باشید که چنین محدودیت هایی از حدودی برخوردارند.بویژه، آن ها از جذابیت بانک ها برای سرمایه گذارانشان خواهند کاست.البته ،مستقل از شرایط بانک،اطمینان حاصل کنید که اندازه سرمایه حمایتی بر اندازه و حد ریسکی که نسبت به ضعف های بانک علائم ارسال می کنند تاثیر نگذارد.این ها هزینه هایی هستند برای بهبود سازگاری برنامه هایی که در پی حصول اطمینان از این هستند که بانک ها هم منابع وهم انگیزه برای کار کردن را دارند.

بانک ها ،حتی اگر با وخامت شرایط محیطی مواجه شوند این انگیزه را دارند که به جای تامین مالی اقتصاد، هزینه هایشان را کاهش دهند. این نشان می دهد که شکلی از تضمین های دولتی مکملی حیاتی برای این اقدامات محسوب می شود که سرمایه بانک را به تحرک  وا می دارد.چنین تضمین هایی باید به دقت طراحی شوندبه گونه ای که خطر کژمنشی رفتاری را محدود سازد.[5]

ناظران می توانند دستورالعمل هایی را که در مورد ارزیابی کیفیت دارایی بانک است ،تعدیل کنند و تعدیل هم کرده اند.این اقدام با بی انگیزگی های بانک ها که بیشتر به طبقه بندی احتیاطی منابع در معرض خطر [6]ارتباط پیدا می کند،سروکار دارد.این دستورالعمل ، تفسیر انعطاف پذیر تری از شرایط برای طبقه بندی وام ها بر اساس تعدیلات قراردادی برای بدهی های مساله دار،و داراییهایی که ادا نشده شناخته می شوند، ارائه می کند. به طور مشابه، ناظران بوضوح اعلام کرده اند که منابع در معرض خطری که از تضمین های دولت یا توقف پرداخت[7] بهره مند شده اند،لازم است به عنوان "پرداخت نشده" طبقه بندی شوند. با این تفاسیر، بانک ها هنوز باید به ارزیابی مورد به مورد وام گیرندگان هنگام طبقه بندی مجدد آن ها توجه داشته باشند.

چنین توضیحاتی مفید هستند. ضمن ارائه مرجعی برای طبقه بندی مجدد،از محافظه کاری بیش از حد پیشگیری می کنند. بعلاوه ،تا آن جایی که معیار های بکار رفته ،تفسیری منطقی از مقررات موجود که برای شرایط خاص در نظر گرفته شده اند، داشته باشند، به دشواری می توانند به اعتبار چارچوب مقرراتی آسیب وارد کنند.چالش اصلی ، حصول اطمینان از این است که این دستورالعمل،اثر بحران بر کیفیت دارایی را به گونه ای که در ترازنامه بانک گزارش شده،منعکس نکند.زمانی که معیار ناظر به طور گسترده ای به ارزیابی خود بانک از توانگری وام گیرنده اتکا داشته باشد،بهتر است ناظران از بانک بخواهند که به طور دقیق معیارهای به کار رفته را افشا کند.این رویه کمک می کند سازگاری با دستورالعمل مقامات نظارتی ارزیابی شود.

استانداردهای حسابداری برای زیان های مورد انتظار

هدف استانداردهای حسابداری انعکاس دقیق وضعیت اقتصادی بنگاه ها در صورت های مالی است.از سوی دیگر،هدف مقررات احتیاطی ارتقای سلامت مالی بنگاه است.ضرورتی ندارد این دو هدف همیشه باهم به طور کامل سازگار باشند.به عنوان مثال ، استاندارد های حسابداری بشدت متکی به ارزش گذاری مبتنی بر بازار هستند،که البته از نظر توجه آن به شفافیت توجیه پذیر است،آنها می توانند سیستم مالی را به تبعیت بیش از حد به چرخه اقتصادی وادار کنند.  در جای خود، به دلیل شاخص های احتیاطی مثل سرمایه نظارتی ،اتکای به ارزش گذاری های حسابداری ممکن است به تشویق بانک ها به رفتارجانبدارانه تر از چرخه ها منجر شود.کوید 19 چنین نگرانی هایی را مجددا اجیا کرده است.اختلاف بین حسابداری و مقررات احتیاطی،در اصل ، منازعه،در مورد ذخیره گیری زیان وام است.برای مدتی طولانی مقامات نظارتی تدوین کنندگان استاندارد های حسابداری را تشویق می کردند که مقررات ذخیره گیری زیان تحقق یافته را اصلاح کنند.این نگرانی وجود داشت که این مقررات نتواند آسیب پذیری فزاینده بانک ها در شرایط انبساطی را شناسایی کند در نتیجه ، بانک ها به وام دهی بیشتر روی آورده، فقط زمانی زیان را ثبت کنند که عدم ایفای تعهدات توسط وام گیرنده به اوج خود رسیده باشد. به همین دلیل ،آن ها ، زمانی بانک ها را تشویق می کنند که وام دهیشان را کاهش دهند که دیگر دیر شده است. در واکنش به ابن مشکل IFRS [8] و US GAAT[9] اخیرا زیان مورد انتظار را با رویکرد آینده نگری بیشتر پذیرفته اند.این ها در سال های 2018 و 2019 به احرا در آمدند.

با وجود پاره ای مخالفت ها در مورد تعدادی از ویژگی های تکنیکی ، این رویکرد جدید جسابداری ،به دلیل کاستن از تبعیت بیش از حد از چرخه های اقتصادی گام خوبی محسوب می شد.این رویکرد بانک ها را موظف می کرد که پیش ازآغاز بد عهدی وام گیرنده برای بازپرداخت تعهداتش ،برای زیان های آینده شروع به ذخیره گیری کنند.این روش بانک ها را از افزایش ذخیره گیری ، هنگام وقوع رویداد بی نیاز می کند.علاوه براین ، تصویر بهتری از ذخیره گیری طی چرخه اعتباری ارائه می نماید.

البته،طرح جدید تمی تواند به راحتی در مورد یک شوک واقعی مثل اپیدمی کوید 19 اجرا شود.چون ذخایر زیان وام پیش از رویداد کنار گذاشته نشده بود.و در حال حاضر الزام به ذخیره گیری برای زیان رخ داده، رویکرد ی است که تبعیت از چرخه را تشدید می کند چون قیمت های بازار این کار را می کنند.

البته ، باید راهکارهایی برای کاهش بیشتر اثرات ناخواسته این رویداد غیرمنتظره جستجو شود.چنین اقداماتی نباید به قیمت تضعیف شفافیت انجام شود.چون اعتماد به صورت های مالی را کم می کند. به همین دلیل به جای آرام کردن بازار مالی فشار بیشتری به بانک ها وارد می کند.

واکنش مقامات یک یا تعدادی از اقدامات زیر را شامل می شود:

اول، صدور مجوز به بانک ها برای تعویق موقت اجرای استاندارد جدید.

 دوم، ارتقای ترتیبات موجود به گونه ای که به طور موقت ،اثر آن بر سرمایه نظارتی را تثبیت کند.

و آخر،انتشار راهنمای عملی پیاده سازی به منظور پیشگیری از تفسیر بیش از حد انعطاف ناپذیر که به طور غیر ضروری ذخایر را افزایش دهد.

به طور مشخص، گزینه راهنما مرجعی برای محاسبه زیان مورد انتظار در چارچوب مفهوم یک قرار داد هوشمندانه ولی احتمالن گذرای فعالیت اقتصادی و واکنش های سیاست جسورانه مقامات مالی است.علاوه بر این،آن ها ممکن است مرجع مفیدی برای زیان مورد انتظار منابع در معرض خطری باشند که از اقدامات حمایتی دولت مثل تضمین ها یا توقف پرداخت بهره مند هستند.مقامات بوضوح اعلام کرده اند که این نوع اقدامات حمایتی ،به خودی خود، نباید به صورت خودکار،منشا طبقه بندی مجدد طبقات حسابداری شوند.تضمین های دولت زیان های مورد انتظار را تعدیل می کند ولی تجدید نظر در طبقه بندی ، به میزان آسیب دیدگی وضعیت اعتباری وام گیرندگان از بحران بستگی دارد.

این اقدامات از نظر فایده تفاوت دارند چون آن ها توازن متفاوتی بین تاثیر حمایت چرخه ای و به رسمیت شناختن شفاف ارزش گذاری دارایی ها برقرار می کنند.تعلیق موقت اجرای استاندارد جدید، از آنچه ترتیبات دوره گذار و دستورالعمل عملی پیگیر آن هستند، یعنی تعدیل اثر تخریبی وبالقوه ذخیره گیری بیشتر ، موثرتر است.در ضمن ،ضوابط شفافیت حفظ می شود.

این نتیجه گیری بر مبنای این فرضیه واقع بینانه شکل گرفته که استاندارد جدید ذخیره گیری تصویر منصفانه تری از شرایط مالی بنگاه ها نسبت به قبل ارائه می کند.

انتخاب گزینه ها به طور کلی ، به دیدگاه پیرامون توازن درست بین کاهش تبعیت چرخه ای و حفظ اعتبار صورت های مالی و استاندارد های حسابداری بستگی دارد.از نظر ما ، گزینه دستورالعمل با تعدیل ترتیبات انتقالی در راستای دستورالعمل کمیته نظارت بر بانکداری بازل،باهم قابل جمع شدن هستند.و می توانند بین موثر بودن و شفافیت توازن کافی ایجاد کنند.درست است که این رویکرد به طور قابل بحثی فاصله بین حسابداری واقدامات احتیاطی مربوط به سرمایه را تشدید می کند.ولی می تواند فشار بازار بر بانک ها را در حد قابل تحمل کم کند مشروط به این که فعالان بازار تنها مبنای ارزیابی آن ها برای اجرای کامل سرمایه نظارتی نباشند. در هر حال ترتیبات دوره گذار برای مدت بیش از حد طولانی ، تداوم ندارد.از این رو، تعدیلات نباید اثر مهمی برقابلیت چارچوب مقرراتی برای حفظ سلامت سیستم مالی داشته باشد.آن ها نسبت به استاندارهای به طور موقت تعلیق شده ای که قبلا اجرا شدند ،ولی خطر آسیب دیدن اعتبار آن ها بیشتر است ، از برتری برخوردارند.

سیاست گذاران اغلب ،چالش های تاریخی اپیدمی را به عنوان نبردی مطرح کرده اند که باید به پیروزی بیانجامد. از این رو، رویکردهای خارق العاده و برجسته و ابزارها و اقداماتی مورد نیاز است.واکنش ناظران و تدوین کنندگان مقررات مستثنا نیست ولی جنگ به پیروزی منجر نخواهد شد اگردر این فرآیند ، اقدامات سیاستی ،نقش حیاتی واسطه گری مالی بانک ها را مورد مصالحه قرار دهد.امروز،این حتی مهم تر است که ثبات و شفافیت سیستم مالی در معرض خطر قرار نگیرد.این نکته  چگونگی حد خارق العاده و برجسته بودن گام هایی را که در این مسیر برداشته می شود،تعیین می کند. همان طور که استراتژیست مشهور چینی،Sun Tzu، 25 سال پیش در مورد هنرجنگ گفته: برای برنده شدن در جنگ"....مسیر هایی وجود دارند که نباید دنبال شوند، ارتش هایی که نباید مورد حمله قرار گیرند،شهرهایی که نباید محاصره شوند ،موقعیت هایی که نباید به چالش کشیده شوند....

 

ماخذ:Reflection on regulatory responses to the Covid 19 Pandemic

Claudio Borio (Claudio.borio@bis.org) and Fernando Restoy (Fernando.restoy@bis.org) Bank for International Settelment,April2020

 



[1] Moral hazard

[2] Fallacy composition

[3] Capital buffer

[4] The conservation buffer

[5] علاوه بر روشنگری مسئولیت نظارتی ومقرراتی در دوره بحران از هزینه های انطباق با مقررات (compliance) را کاهش می دهدو به بانک ها این فرصت را می دهد که با آزاد کردن منابعشان بر وظایفشان متمرکز شوند.مثال های اجرا شده در تعدادی از کشورها، تعویق انجام آزمون های بحران و زمان بندی مجدد برای نظارت های آنلاین را در بر می گیرد.تا زمانمی که این اقدامات ،استثنا تلقی شوند،سلامت بانک ها گرفتار مصلحت اندیشی ها+ نمی شود.کمیته نظارت بر بانکداری بازل همین منطق را برای توجیه تصمیمش در مورد به تعویق انداختن پیاده سازی استانداردهای جدید بازل 3 پیش گرفت.

[6] exposure

[7] Payment holiday

[8] The International Financial Reporting Standard

[9]  US Generally Accepted Accounting Principles


تاریخ ارسال / ویرایش :    پنجشنبه 8 خرداد 1399           تعداد بازدید : 338
طراحی وب سایت کلیه حقوق محفوظ است، استفاده از مطالب با ذکر منبع بلامانع است.