چالش انتخاب الگو برای اصلاح ساختار بانک مرکزی (بورس نیوز)

 در خبر ها آمده است که بحث استقلال بانک مرکزی و اصلاح قانون پولی و بانکی در مجمع تشخیص مصلحت نظام در دست بررسی است. یکی از موضوعاتی که در این مورد به آن توجه شده، امکان سنجی تفکیک وظایف آن بانک در حوزه سیاست گذاری پولی و سیاست گذاری نظارتی است.

نگارنده ضمن باور به ضرورت انجام تحولات ساختاری در سازمان بانک مرکزی با هدف تامین استقلال و نیز کارآمدتر کردن آن بانک برای انجام وظایفش، هشدار می دهد که انجام این تغییرات، باید با مطالعه لازم و بهره گیری از آخرین تجربیات کشورها انجام شود. به ویژه، کشورهایی که در پی بروز بحران های اخیر در بازارهای مالی، نارسایی های موجود در ساختار سازمان های نظارتی شان را در بروز و تشدید بحران ها تاثیرگذار دانسته و نسبت به اصلاح ساختار ها اقداماتی را انجام داده، یا در دست بررسی دارند.

 

الگوسازی از آزمون ناموفق منطقی نیست

 

تصمیم سیاست گذاران کشور برای انجام اصلاحات در ساختار سازمانی موسسات ناظر بر بخش مالی (بازار های پول، سرمایه و بیمه) و موضوع جداسازی وظایف سیاست گذاری بانک مرکزی در حوزه پولی و نظارت بر بانک ها و واگذاری مسئولیت های نظارتی به موسسه ای دیگر را باید واکنشی اگرچه مثبت، ولی دیر هنگام تلقی کرد. چون همان طور که پیش تر اشاره شد، الگوی پیشنهادی که برگرفته شده از بانک مرکزی انگلستان و موسسه خدمات مالی انگلستان (FSA) است در سال های اخیر، به دلیل وجود نارسایی هایی در آن مورد بازنگری قرار گرفته است . با نظر داشت این توضیحات، منطقی نیست از الگویی که از آزمون ناموفق بیرون آمده است شبیه سازی انجام شود.

تغییر ساختار نظارت بخش مالی انگلستان از آن رو پیشنهاد شد که سامانه سه گانه نظارت مالی پیشین شامل بانک مرکزی انگلستان، موسسه خدمات مالی (FSA) و خزانه داری که به طور جمعی مسئول ثبات مالی آن کشور بودند ناکارآمد شناخته شد. دو عامل مهمی که توسط سیاست گذاران به عنوان دلایل ناکارآمدی (FSA) در جریان بحران های اخیر، شناخته شدندعبارتند از:
 
  1. رویکرد تاریخی موسسه (FSA) بر پایه فرضیه خود اصلاحی بازارها قرار داشت. به این مفهوم که به جای این که آن موسسه به سلامت سیستم به عنوان یک کل توجه داشته باشد برسلامت هر موسسه به صورت جزء متمرکز شده بود و نظارت آن بر بنگاه ها، بیشتر از جهت کفایت سیستم ها و رویه ها بود تا این که مدل های تجاری واستراتژی های آن ها را مورد توجه قرار دهد. هنگام بررسی صلاحیت مدیران بنگاه ها هم به سلامت و درستی آن ها بیش از صلاحیت حرفه ای توجه می داشت.
  2. پس از جدا سازی بخش نظارت از بانک مرکزی انگستان، متاسفانه تعامل وتبادل اطلاعات بین دو مرجع نظارتی (FSA) وسیاست گذاری پولی (بانک مرکزی) آن گونه که ضرورت داشت انجام نمی شد و این موضوع خود، یکی از علل مهم شکست آنها در کنترل بحران بود.
 
 

ساختار جدید سامانه نظارت مالی انگلستان

 
 
 
سکوت بانک مرکزی در مقابل ممنوعیت قانونی تزریق نقدینگی به بورس
 
 
 

در ساختار جدید، چنانچه در نمودار فوق مشاهده می شود کمیته جدیدی با عنوان کمیته سیاست گذاری مالی ، در بدنه حاکمیتی بانک مرکزی انگلستان و در هیاتی تحت عنوان هیات داوری مدیران ایجاد شده است. این کمیته 11 عضو دارد که 6 عضو آن از مدیران اجرایی بانک و 5 عضو، غیر بانکی هستند.

نماینده خزانه داری بدون حق رأی در جلسات آن شرکت و رییس آن رییس کل بانک مرکزی است. در این کمیته هدف قانونی کنونی بانک مرکزی، یعنی مشارکت در حمایت و ارتقای ثبات سامانه مالی مورد بررسی قرار می گیرد تا مشخص شود که آیا بانک مرکزی، به گونه ای مناسب در مسیری که برایش تعیین شده، پیش می رود یا نه؟ تأثیر تصمیم های مالی یا اقتصادی مهم دولت هم در این کمیته مورد بررسی قرار می گیرد.

 این کمیته ، مسئولیت مقررات احتیاطی را در سطح کلان و با رویکرد بهبود بخشیدن به پایداری سیستم مالی از راه مشخص کردن ریسک های کلی آن ونیز تشخیص بی تعادلی های دوره ای ( به ویژه در زمان چرخش دوره های اقتصادی) که ممکن است هر از چند گاه رخ دهند به عهده دارد:
 
  • پایش سامانه مالی شامل شناسایی ریسک های نو ظهور و بی تعادلی های دوره ای در سطح کلی ؛
  •    ارزیابی توجه دو مرجع تدوین گر مقررات احتیاطی و حمایت از مصرف کننده و بازارها به مفهوم ثبات مالی در فعالیت های های آن ها؛
  • پایش رعایت حد و مرز های مقرراتی (به منظور شناخت فعالیت هایی که از قابلیت اجرا در بخشی که تحت نظارت قرار ندارد برخوردارند و نیز به منظور این که اطمینان حاصل شود که مسئولیت های بین دو موسسه PRA و CPMA به گونه ای مناسب تفکیک شده باشد.
  • تلاش برای یافتن زمینه های کاری که بانک مرکزی به کمک آن ها بتواند بر ثبات مالی تاثیر گذار باشد؛
  • ارزیابی کارآمدی مجموعه ابزار های احتیاطی که توسط کمیته FPC در سطح کلان به کار گرفته می شود.
 
 کمیته سیاست گذاری مالی از این اختیار برخوردار است که در مورد اقدامات خاصی مثل تغییر در مقررات و دیگر مسئولیت های بانک مرکزی (مثل ذخیره نقد) توسط مراجع مقررات احتیاطی و حمایت از مصرف کننده و بازارها به هیات داوری مدیران و درباره تغییر حدود و ثغور مقرراتی ابزار های احتیاطی که در سطح کلان به کار گرفته، به خزانه داری پیشنهاد هایی ارایه کند و نیز خلاًیی را که در مورد تبادل مناسب اطلاعات بین بانک مرکزی انگلستان FSA وجود داشت را از بین ببرد .

البته کمیته یاد شده ضمن انتقال اطلاعات به سیاست گذاران پولی بانک مرکزی، استقلال دو موسسه زیر مجموعه آن بانک را حفظ نموده و تلاش می کند بیشتر، نقش هماهنگ کننده و محافظ ثبات سیستم مالی در کل را ایفا کند.

 خزانه داری دومین مرجعی است که ابزار های احتیاطی ای را که در سطح کلان در اختیار کمیته سیاست گذاری مالی قرار دارد مشخص می کند. انتظار می رود این ابزار ها، بیشتر در حوزه کاری موسسه PRA قرار داشته باشند (مثل مقررات مربوط به سرمایه و بدهی اهرمی). در این صورت وظیفه کمیته سیاست گذاری مالی جهت دهی به موسسه PRA است. چنانچه مقررات با حوزه کاری موسسه حمایت از مصرف کنندگان CPMA نیز ارتباط یابد، کمیته FPCبا انجام هماهنگی های لازم ، زمینه را برای هم سویی دو مرجع در رابطه با مقررات مورد نظر فراهم می آورد.
 

دخالت یا عدم مداخله بانک مرکزی در نظارت بر بانک ها؟

 در مجموع، محور اساسی بحث هایی که در مورد دخالت یا عدم مداخله بانک مرکزی در نظارت بر بانک ها وجود دارد به دلیل درهم تنیدگی سیاست های پولی و بانکی است. اقتصاد به طور کلی و سیستم بانکی به طور خاص از نرخ های بهره ای که بانک های مرکزی اعلام می کنند تاثیر می پذیرد.

ولی تاثیر گذاری متقابل وضعیت سیستم بانکی و اقتصاد بر یکدیگر نیز در جای خود در خور توجه است . از این رو، لازمه تعیین سیاست مناسب برای نرخ های بهره، آگاهی بانک های مرکزی از وضعیت اقتصادی و نیز شرایط بانک ها و تعامل بین آن ها است. وجود این روابط پایه استدلال افرادی قرار می گیرد که بر ضرورت ایفای نقش بانک مرکزی در نظارت بانکی اصرار دارند.

 بانک های مرکزی که می خواهند استقلال خود را در محدوده سیاست گذاری پولی و در عین حال اجرای وظایف نظارتی حفظ کنند باید اطمینان یابند که روش نظارت آن ها بر بانک ها با توجه به اهداف گوناگونی که برای آن تعریف شده، موثر و تاحد ممکن شفاف است. چون هر قدر نظارت غیر شفاف تر باشد، به دلیل احتمال خطر در گیرشدن با سیاست پولی، بازبینی کارکرد آن توسط دیگر بخش های دولت ضرورت بیشتری می یابد. بانک های مرکزی که مایلند مداخله در فرآیند سیاست گذاری پولی را کاهش دهند باید این مدل را بپذیرند.
رویکرد دیگر برای بانک های مرکزی واگذار کردن این وظیفه و تجدید ساختار سازمانی است. ولی بررسی ها نشان می دهد که بانک داران مرکزی به هم افزایی بین سیاست های پولی و نظارتی دل بسته هستند و مایلند که این وظیفه را در بانک مرکزی حفظ کنند. ولی در این صورت، برای کارآیی بیشتر باید اتکای بیشتری به نظم بازار داشته باشند.

در این روش، ناظران با وادار نمودن بانک ها به افشای اطلاعات قانونی و مهم و نیز تایید درستی وبه موقع افشا شدن اطلاعات یاد شده و جریمه کردن بانک ها برای افشای عمدی اطلاعات نادرست و گمراه کننده از پایش بازار حمایت می کنند.این چارچوب، به دلیل این که درک آن برای اشخاص خارج از موسسه نظارتی آسان تر است، بیشتر به شفافیت گرایش دارد.

 چالش های ساختاری بانک مرکزی
 مهم ترین مشکلات ساختار کنونی بانک مرکزی به وجود اشکالات جدی در راهبری شرکتی آن بانک مربوط می شود که سبب شده آن بانک نتواند به طور موثر وظایف قانونی خود را انجام دهد. از آن جمله می توان به عدم استقلال بانک مرکزی هنگام تصمیم گیری های مهم در حوزه وظایفش اشاره داشت. به گونه ای که در بسیاری از موارد به تعارض بین سیاست گذاری های پولی و نظارتی و بی توجهی به مصالح یکی از بخش ها به نفع دیگری و ناکارآمدی آن بانک منجر شده است. مثال های بسیاری برای این ادعا وجود دارد. بیشتر این موارد به دلیل اعمال فشار به بانک مرکزی برای اجرای سیاست های دولت ها به طور مستقیم یا از طریق مصوبات شورای پول و اعتبار با اکثریت دولتی آن اتفاق افتاده است:
 
  • اعمال سیاست های پولی نامناسب (مثل تعیین نرخ های سود سپرده و تسهیلات بدون توجه به نرخ تورم).
  • دستور به بانک ها برای آسان گیری قبول وثایق، (به عنوان مثال برای وام های ده میلیون تومانی تاکید بر پذیرش فقط یک ضامن). این در حالی است که در مقررات مربوط با واگذاری حق انتخاب وثیقه به بانک ها بر دریافت تامین کافی برای پوشش تسهیلات تاکید شده است. این گونه مداخلات با یک خوانش، ورود به چارچوب حاکمیتی بانک ها محسوب می شود.
  • ایجاد شوک به بازار ارز از طریق حذف ناگهانی نرخ مرجع .
  • برداشت غیر قانونی از حساب بانک ها.
  • ایجاد زمینه رقابت ناسالم بین بانک ها (افزایش نرخ سود سپرده های کوتاه مدت توسط بانک ها، به دلیل هراس از فرار سپرده ها در واکنش به انتشار اوراق مشارکت 23 درصدی بانک مرکزی)
  • سکوت بانک مرکزی در برابر مکلف کردن بانک ها (5 بانک ) به تزریق 5000 میلیارد تومان به بازار بورس (توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی)، برای پیشگیری از ریزش بورس، بدون توجه به ممنوعیت های مقرراتی موجود در این خصوص و نیز عدم انجام بررسی های لازم در مورد ریسک هایی که این تصمیم به بانک های مجری تحمیل می کند.
  • الزام بانک ها به خودداری از گشایش سپرده های بلندمدت بیش از یکسال. به عبارت دیگر توصیه به بانک ها برای استقبال از ریسک تمرکز بر سپرده های ناپایدار و دوری جویی از متنوع سازی سررسید سپرده ها که از اصول مدیریت ریسک نقدینگی به حساب می آید.
  • مستثنی کردن شرکت های دولتی و بعضی از بنیاد ها از شمول سقف های تعیین شده در مقررات تسهیلات و تعهدات کلان که علاوه بر ایجاد رانت مقرراتی برای این شرکت ها و ایجاد نابرابری فرصت های فعالیت بین شرکت های دولتی وخصوصی، بانک را در معرض ریسک تمرکز در حوزه ریسک اعتباری قرار می دهد.
  •  فشار به بانک ها برای پرداخت تسهیلات تکلیفی از جمله برای طرح های زود بازده و در واقع نادیده گرفتن حقوق سپرده گذاران حساب های سرمایه گذاری (با توجه به وجود رابطه وکالت بین بانک و مشتری) از طریق مصرف منابع در سرمایه گذاری های با بازده های نامطلوب و یا نامشخص. 

در حال حاضر، بازار های پول، سرمایه و بیمه کشور مستقل از یکدیگر و هریک تحت نظارت مرجع خاص خود اداره می شوند. نکته یاد شده، اولین تفاوتی است که بین نظام نظارت مالی کشور ما با انگلستان وجود دارد. باید توجه داشت ایجاد چنین ساختار یکپارچه نظارتی نیازمند بستر سازی تخصصی و کارشناسی است و بدون آن، الگو برداری از چنین ساختاری فقط شکلی و بدون محتوا خواهد بود و نتیجه ای جز برخوردهای فرسایشی سازمانی و ناکارآمد تر ساختن کارکرد موسسه جدید و وخیم تر نمودن شرایط در بر نخواهد داشت.

ناگفته نماند با گسترش سازمان های بانکی و پیچیده تر شدن آن ها و ورودشان به حوزه های دیگر از طریق شرکت های وابسته به آن ها (مانند شرکت های سرمایه گذاری و بیمه ) که تحت نظارت مراجع دیگر قرار دارند تعامل این سه مرجع اجتناب ناپذیر است. چون در زمان بروز بحران های خاص ، هیچیک از این موسسات، مسئولیت نظارت یکپارچه را برعهده ندارند و این خطری است که سیستم بانکی کشور را تهدید می کند. برای رویارویی با این خطر، یک راه استفاده از رویکرد بانک مرکزی انگلستان در طراحی سامانه نوین نظارت مالی آن کشور، البته پس از انجام بررسی ها و مطالعات لازم است.

با نظرداشت این توضیحات، نگارنده تصویب طرح مورد بررسی در مجمع تشخیص مصلحت، مبنی بر واگذاری وظایف نظارتی بانک مرکزی و بازارهای بیمه و سرمایه به یک موسسه واحد را در این شرایط به صلاح نمی داند. ضمن این که معتقد است که در حال حاضر تجدید ساختار بانک مرکزی به شیوه ساختار جدید سامانه نظارت مالی انگلستان نیز امکان پذیر نیست. بنابراین، بهتر است این تجدید ساختار در چند مرحله انجام شود. در مرحله اول، موضوع استقلال کارکردی بانک مرکزی به طور جدی پیگیری شود.

در پیش نویس جدید قانون پولی و بانکی کشور که در مجمع تشخیص مصلحت در دست بررسی قرار دارد ارکان جدیدی برای آن بانک تعریف شده است که عبارتند از مجمع عمومی، (رئیس جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزیر بازرگانی) 2- رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد رییس جمهور و تایید مجمع عمومی با حکم رئیس جمهور)، هیات سیاست گذاری پولی و بانکی و هیات نظارت موسسات اعتباری به ریاست رییس کل، هیات مدیره، هیات نظارت اندوخته اسکناس و هیات نظار.

نحوه انتخاب رئیس کل بانک مرکزی. اگرچه در این ترکیب با پیش بینی دو شورای سیاست گذاری پولی ونظارتی و افزایش اعضای تخصصی آن دو تلاش شده تا حدودی بافت غالب دولتی پیشین شورای پول و اعتبارتعدیل شود، ولی هنوز مشخص نیست وجود برخورد منافع بین تصمیم گیری های این دو شورا با برخورداری از رییس واحد، چگونه مدیریت خواهد شد.

از این گذشته در مورد چگونگی اداره آن بانک از نظر اصول راهبری شرکتی ابهاماتی وجود دارد. جایگاه رییس کل بانک مرکزی در ارکان بانک، جدای از پرسش هایی که از نظر راهبری شرکتی مطرح می سازد، در مجموع به دلیل ریاست وی در تمامی شوراهای پیش بینی شده ،اختیارات وی را افزایش می دهد. از این رو لازم بود قانون شرایط احراز و یا برکناری وی را احصا می نمود.

جدا کردن سازمانی نظارت بانک مرکزی از آن بانک از نظر کارشناسی ،پس از انجام اصلاحات قانونی، به شرطی می تواند آن بخش را کارآمد کند که ساز و کار های لازم برای اجرای موثر سیاست پولی فراهم شود به این مفهوم که پس از این جدا سازی، تبادل اطلاعات نظارتی مربوط به وضعیت موسسات اعتباری از نظر توان بازپرداخت بدهی و نقدینگی ، بین موسسه ای که وظیفه نظارت را برعهده می گیرد با بانک مرکزی به گونه ای مناسب انجام شود. تا تجربه بانک مرکزی انگلستان در کشور ما تکرار نشود.

ضمن این که بهتر است پذیرفته شود که به دلیل ویژگی های خاص هر یک از سه بازار مالی کشور، تا زمانی که شکاف مقرراتی این بازارها به ویژه، بازار پول که بخش عمده ای از اقتصاد کشور، برای تامین منابع مالی خود به آن متکی است، با استانداردهای بین المللی کاهش نیابد، سپردن نظارت این سه بازار به یک مرجع واحد منتفی شود. 


تاریخ ارسال / ویرایش :    يكشنبه 15 تير 1393           تعداد بازدید : 446
طراحی وب سایت کلیه حقوق محفوظ است، استفاده از مطالب با ذکر منبع بلامانع است.